Af
Hanne Willumsen
Specialkonsulent, cand. jur.
Indenrigsministeriet,
CPR-kontoret
Udgivet af CPR-kontoret
Indenrigsministeriets departement 1999
Tryk: Interprint A/S, Hvidovre
HTML: JM Media, Interprint A/S
Oplag: 750
Fotos:
Det Kongelige Bibliotek: side 24, 29, 33, 35
Nordfoto: side 25, 31, 46, 60
Fotogruppen 2. maj: side 64
Øvrige fotos er private
Publikationen kan rekvireres, sålænge oplag haves, hos:
Indenrigsministeriet
CPR-kontoret
Datavej 20
Postboks 269
3460 Birkerød
Tlf.: 45 94 03 00
E-post: cpr@cpr.dk
Publikationen findes på CPR-kontorets hjemmeside http://www.cpr.dk
ISBN: 87-601-8656-9
ISBN (elektronisk): 87-601-8657-7
Redaktionen er afsluttet primo september 1999
Forord
Indledning
Kapitel 1. Baggrund
Kapitel 2. Folkeregisterkommissionen af 1920
Kapitel 3. Gennemførelsen af kommissionens forslag
Kapitel 4. Årene efter registrenes etablering
Kapitel 5. Anden verdenskrig
Kapitel 6. Efterkrigsårene
Kapitel 7. Folkeregisterbetænkningen fra 1954
Kapitel 8. Folkeregisterinstruksen fra 1956
Kapitel 9. Årene efter folkeregisterinstruksen fra 1956
Kapitel 10. Internordiske flytninger
Kapitel 11. CPR's fødsel
Kapitel 12. 1968-loven
Kapitel 13. Oprettelsen af Det centrale Personregister
Kapitel 14. Folkeregistreringen efter 1968-loven
Kapitel 15. Civilstandsregistrering
Kapitel 16. Grønland
Kapitel 17. Det fortsatte arbejde med CPR
Kapitel 18. Personregistreringsrådet
Kapitel 19. 1978-loven og tiden indtil 1983
Kapitel 20. 1983-1989
Kapitel 21. En ny nordisk folkeregistreringsaftale
Kapitel 22. Tiden fra 1989 til CPR-lovforslaget
Kapitel 23. CPR-lovforslaget
Kapitel 24. Afsluttende bemærkninger
Bilag 1. Kronologisk fortegnelse over love, bekendtgørelser, cirkulærer og vejledninger af betydning for folkeregistreringen
Den 5. november 1999 er det 75 år siden, at der blev oprettet folkeregistre i hele landet. Dette skete med hjemmel i lov nr. 57 af 14. marts 1924 om folkeregistre.
I oktober 1999 fremsættes et forslag til lov om Det Centrale Personregister til afløsning af folkeregistreringsloven. Med dette lovforslag glider begrebet »folkeregister« ud af lovteksten. Samtidig indebærer planerne for CPR-systemets videreudvikling, at kommunerne i løbet af nogle få år vil blive fritaget for at indtaste de oplysninger i CPR, der tilvejebringes af de myndigheder, der kommer i kontakt med den enkelte borger i forbindelse med fødsler, navngivelse, vielser, skilsmisser, navneændringer, dødsfald m. m. Disse myndigheder, som f.eks. folkekirkens ministerialbogsførere, statsamter og domstole, vil i stedet selv ajourføre CPR elektronisk fra egne sagsbehandlingssystemer.
Selve registreringen i CPR af korrekt adresse for borgerne og visse funktioner i forbindelse med udlevering af oplysninger fra CPR vil derfor fremover blive de vigtigste opgaver for kommunerne i medfør af CPR-loven. Kommunernes rolle i folkeregistreringen/CPR ændres således på en del punkter godt 75 år efter, at der blev oprettet folkeregistre i hele landet.
Indenrigsministeriet har derfor ønsket at markere afslutningen på den første 75-årige epoke ved at bede specialkonsulent, cand. jur. Hanne Willumsen, Indenrigsministeriets CPR-kontor, berette om folkeregistrenes tilblivelse og udviklingen i folkeregistrenes retsgrundlag frem til i dag. Hanne Willumsen har gennem de seneste 10 år bl.a. haft ansvaret for administrationen og udformningen af folkeregistreringslovgivningen samt på det seneste stået for udarbejdelsen af lovforslaget om Det Centrale Personregister.
Det er med denne beretning muligt for nuværende og fremtidige medarbejdere i såvel kommunerne og Indenrigsministeriet samt for andre interesserede at læse om dette emne, som der ikke tidligere er udarbejdet en samlet fremstilling af.
Birkerød, oktober 1999
Torben Jerlach
Kontorchef
CPR-kontoret
Denne beretning, som udgives i 75-året for etablering af folkeregistre i hele landet, er en detaljeret beskrivelse af baggrunden for folkeregistrenes oprettelse og de retsregler, som har styret folkeregistreringen igennem de 75 år. Den prætenderer derimod ikke at være et videnskabeligt værk med vurderende og kritiske analyser.
Den, der har brug for eller lyst til at sætte sig dybere ind i emnet, henvises dels til bilaget til artiklen, hvori der er en oversigt over retsregler af betydning for emnet, dels til de betænkninger, som er omtalt i teksten.
Hanne Willumsen
Cand.jur.
Tanken om at oprette folkeregistre var ikke ny, da Den danske Købstadforening på sit årsmøde i oktober i 1916 drøftede et forslag fra Bogense Byråd om »Tvungen anmeldelse om til- og fraflytning i kommunerne«. Foreningen traf ingen beslutning om spørgsmålet, men henviste sagen til overvejelse i bestyrelsen.
En måned efter var der årsmøde i De samvirkende Sognerådsforeninger, og her blev der vedtaget en resolution, som pålagde foreningens bestyrelse at rette henvendelse til Indenrigsministeriet om at gøre anmeldelse af til- og fraflytning til en almindelig borgerpligt.
I et smukt håndskrevet brev rettede foreningens formand, den tidligere indenrigsministerer og mangeårige medlem af sogne-, amtsråd og Folketinget, venstremanden Klaus Berntsen, derefter den 12. januar 1917 henvendelse til »det høje ministerium« med ønsket om, at det ved lov blev pålagt enhver at anmelde flytning til og fra kommunen. Formanden anførte, at sognerådene beklagede sig over, at det blev mere og mere umuligt at få skattelisterne i orden og de pålignede skatter ind. Uden en pligt til at anmelde flytning var det også vanskeligt at få valglisterne i orden, »ikke mindst for tyendes vedkommende«. En pligt til at melde flytning ville ifølge brevet formentlig også gøre det lettere for sognerådene at holde kontrol med, hvor alimentanterne flyttede hen.
Sagsbehandleren i Indenrigsministeriet foreslog uden nærmere behandling af forslaget at sende dette til udtalelse i Købstadforeningen, Københavns magistrat og – på grund af brevets argumenter for indførelse af pligten til at melde flytning – muligvis også Justitsministeriet og Skattedepartementet. Hertil bemærkede overreferenten, »hvis sagen overhovedet skal fremmes«, og det anførtes i referatet, at »sagen er vistnok ganske håbløs – men man kan dog formentlig godt høre de foreslåede myndigheder«, hvilket man så gjorde den 27. januar 1917.
Købstadforeningen, Skattedepartementet og Københavns magistrats 1. afdeling stillede sig i deres svar positive til forslaget
Justitsministeriet svarede tilsyneladende ikke på Indenrigsministeriets høring.
Derimod kom der den 26. november 1917 et brev fra Fællesorganisationen for landkommuner med bymæssig bebyggelse, hvori denne forening anmodede om, at der måtte blive fastsat bestemmelser, som pålagde beboerne at melde til- og fraflytning til kommunalbestyrelserne.
Så skete der ikke mere i sagen i Indenrigsministeriet.
Derimod opfordrede Københavns Borgerrepræsentation i november 1917 magistraten til snarest muligt at fremsætte forslag om oprettelse af et almindeligt folkeregistreringskontor for København, evt. i forbindelse med Frederiksberg og det øvrige land.
Et sådant udkast efter norsk forbillede fremsendte magistraten til Borgerrepræsentationen den 28. maj 1918. Ifølge dette forslag var det frivilligt at oprette folkeregistre, og borgerne skulle kun anmelde flytninger mellem kommunerne. De nærmere regler skulle fastsættes i en vedtægt for det enkelte folkeregister, hvori det kunne indføjes, at der også skulle meldes flytninger indenfor kommunen.
I Borgerrepræsentationen fik forslaget en velvillig modtagelse.
Den 17. juli 1918 vendte Københavns Kommune herefter tilbage til folkeregistreringssagen overfor Indenrigsministeriet. Da det var kommunalbestyrelsen »særdeles magtpåliggende«, at der »snarest« indførtes en sådan registrering, oplyste man, at kommunen havde udarbejdet et egentlig lovudkast på grundlag af en norsk lov om folkeregistre. Kommunen anmodede »indtrængende« ministeriet om at søge sagen fremmet og få skaffet lovhjemmel for registreringen
Efter ret kortfattede overvejelser i ministeriet sendte man den 2. september 1918 forslaget til udtalelse i Justitsministeriet, Skattedepartementet, Den danske Købstadforening, De samvirkende Sognerådsforeninger og Amtsrådsforeningen i Danmark uden nogen ledsagende bemærkninger. Den 14. december 1918 sendtes en tilsvarende høring til Kirkeministeriet.
Alle de hørte med undtagelse af Justitsministeriet erklærede sig med forskellige tilføjelser for positive.
Justitsministeriet anførte i sit høringssvar, af 7. oktober 1919, at sagen burde overvejes i et udvalg nedsat af Justitsministeriet og Indenrigsministeriet i forening. Dette forslag tilsluttede Indenrigsministeriet sig og anmodede i breve af 12. april 1920 og 24. september 1920 alle de tidligere hørte bortset fra Skattedepartementet om at udpege medlemmer til en kommission for undersøgelse af spørgsmålet om indførelse af et folkeregister.
| Kommissionens sammensætning |
| Københavns sologang |
| Kommissionens overvejelser |
| Kommissionens lovforslag |
| Kommissionens udkast til bekendtgørelse |
| Kommissionens udkast til cirkulære om folkeregistrenes oprettelse |
| Kommissionens udkast til folkeregisterinstruks |
Ved sin nedsættelse den 29. oktober 1920 bestod kommissionen af repræsentanter for Den danske Købstadforening, De samvirkende Sognerådsforeninger, Amtsrådsforeningen i Danmark samt Fællesorganisationen for Landkommuner med bymæssig Bebyggelse. Endvidere var Københavns Kommune samt politiet og Kirkeministeriet repræsenteret. Formandskabet havde kontorchef V. Hvidt fra Indenrigsministeriet. Under kommissionens arbejde tiltrådte en repræsentant for det daværende Statistisk Departement samt for Sundhedsstyrelsen og endvidere en person, som var særlig sagkyndig med hensyn til det bestående system i de sønderjyske landsdele.
Baggrunden for udnævnelsen af repræsentanten for Sundhedsstyrelsen, som var læge, var henvendelser til Indenrigsministeriet fra lægeside, hvor man betonede den store medicinske interesse i oprettelse af folkeregistre.
Medlemmet med kendskab til de sønderjyske forhold blev udnævnt efter kommissionens eget forslag herom til Indenrigsministeriet, idet kommissionen fandt, at der kunne indhentes nyttige oplysninger fra en person, som var kendt med de derværende folkeregistre.
Mens kommissionen arbejdede modtog Indenrigsministeriet et brev af 6. august 1921 fra magistratens 1. afdeling i Københavns Kommune. Brevet var underskrevet af Bertel Dahlgaard, der som cand. polit. var blevet ansat i Københavns Kommunes statistiske kontor, hvis chef han blev i 1923. Han blev senere radikal indenrigsminister i årene 1929-1940 og var medlem af Folketinget 1920-1960. Essensen af brevet var, at Københavns Kommune havde overvejet at omdanne de daværende københavnske mandtalslister til et egentligt folkeregister og i den forbindelse spurgte, om Indenrigsministeriet ved forberedelsen af et eventuelt lovforslag om folkeregistre for hele landet ville vise en vis hensyntagen til et allerede i København indført folkeregister.
Den 26 november 1921 meddelte ministeriet, at Københavns Kommunes repræsentant i kommissionen til enhver tid kunne gøre magistratens synspunkter gældende der, ligesom særligt sagkyndige embedsmænd i kommunen ville få adgang til at komme med deres bemærkninger til kommissionens lovforslag, inden betænkningen blev afgivet. Men ministeriet kunne ikke på forhånd binde sig til at respektere en allerede indført registrering, ligesom ministeriet heller ikke kunne forpligte sig til at gennemføre kommissionens forslag.
Der skulle åbenbart mere til for at slå Københavns Kommune ud, for den 1. februar 1923 oprettede kommunen Københavns Folkeregister. Grundlaget for oprettelsen var en folketælling, der blev holdt den samme dag, og som også omfattede Frederiksberg og Gentofte Kommuner, der samtidig oprettede folkeregistre.
Forklaringen på Københavns Kommunes hastværk var ønsket om at udnytte de mandtalsregistre, som havde dannet grundlag for uddeling af ernæringskort, inden disse registre gik i forfald på grund af rationeringens bortfald og folks deraf manglende interesse for at stå i registrene.
Men tilbage til kommissionens betænkning. Den består af en relativt kortfattet indledning, hvor man redegør for baggrunden for kommissionens nedsættelse samt de synspunkter om folkeregistrering, som var blevet fremført fra forskellig side, og dernæst begrunder sin stillingtagen til de forskellige spørgsmål.
Efter indledningen følger et forslag til en lov om folkeregistre, et udkast til en bekendtgørelse om folkeregistre, et udkast til cirkulære til samtlige kommunalbestyrelser angående fremgangsmåden ved oprettelse af folkeregistre og et udkast til instruks for folkeregisterførere alle med tilhørende bemærkninger.
Af indledningen fremgår, at ønsket om indførelse af folkeregistre havde flere årsager. For det første havde kommunernes udgifter været stigende gennem nogle år. Det var derfor nødvendigt at sikre, at der indgik tilsvarende indtægter. Og disse indtægter skulle hentes hos borgerne. Det kunne således ikke nytte, at kommunen ikke vidste, hvor skatteydere, alimentanter m. m. opholdt sig. Kendskab til borgernes opholdssted var også af interesse for politiet, som ville kunne bruge registrene i deres eftersøgning af forsvundne personer.
De større kommuner havde desuden fremhævet, at registrene på andre måder ville kunne tjene den kommunale administration f. eks. ved udarbejdelse af valglister. Registrene kunne ligeledes bruges til udarbejdelse af befolkningsstatistik og til genealogiske, biologiske og antropologiske undersøgelser.
I Borgerrepræsentationen havde nogle medlemmer gjort sig til talsmænd for den opfattelse, at folkeregistrene burde være egentlige civilstandsregistre, dvs. registre hvortil alle fødsler, navngivelser, ægteskaber o. lign. forhold, der havde indflydelse på en persons stilling i det borgerlige liv, blev direkte anmeldt, samtidig med at den hidtidige pligt til at anmelde de pågældende hændelser til ministerialbogen bortfaldt. Borgerrepræsentationens flertal fandt også, at indførelsen af sådanne civilstandsregistre ville være et fremskridt, men ville ikke anbefale et sådant forslag, idet man mente, at det ville møde modstand fra forskellig side og derved forsinke gennemførelsen af folkeregistrene med pålidelige oplysninger om borgernes opholdssted.
Folkeregisterkommissionen kunne enstemmigt tilslutte sig borgerrepræsentationens flertals standpunkt, hvorfor man ikke ville fremsætte forslag om indførelse af civilstandsregistre. Kommissionen lagde også vægt på, at civilstandsregistre skulle føres af den kommune, hvor borgeren var født, mens folkeregistrene skulle føres af opholdskommunen. At varetage begge opgaver ville efter kommissionens opfattelse overbebyrde kommunerne og – specielt i kommuner hvor registrene skulle føres af personer uden egentlig kontormæssig uddannelse – føre til, at registrene blev ufyldestgørende og kom i uorden.
Man burde derfor efter kommissionens opfattelse først og fremmest indrette registrene sådan, at de blev et hårdt tiltrængt hjælpemiddel for kommunerne i den daglige administration og navnligt blev ført på en sådan måde, at de kom til at indeholde pålidelige oplysninger om borgernes opholdssteder. Samtidig burde registrene udformes, så de også kunne bruges af kommunalbestyrelserne og andre myndigheder, når de havde brug for at vide andet om borgernes forhold. Registrene skulle derfor udformes, så de kunne modtage og notere oplysninger om alle de forhold, som Indenrigsministeriet efterhånden fandt grundlag for at pålægge myndighederne at indberette til registrene.
Dette synspunkt var det samme som man havde haft i de lande, som allerede havde indført folkeregistre. Derimod var der en forskel mellem disse lande indbyrdes mht. spørgsmålet, om de enkelte kommunalbestyrelser var forpligtet til at indføre registrene eller kunne undlade dette.
I folkeregisterkommissionen var der almindelig enighed om, at folkeregistrene kun ville få virkelig betydning, hvis det blev en pligt for alle kommuner at oprette dem. Kommissionen støttede sig i sin opfattelse også til Norge, hvor det havde været frivilligt for kommunerne, om de ville indføre folkeregistre, men hvor flere og flere kommuner havde vedtaget at oprette sådanne, og hvor alle havde følt registrene som en hjælp i det daglige arbejde, og ingen havde ønsket dem afskaffet igen efter oprettelsen.
For at registrene i Danmark skulle kunne opfylde sine opgaver, måtte de enkelte borgere have en forpligtelse til at anmelde flytninger til registrene. Der fandtes i forvejen en pligt for forskellige grupper til at anmelde flytninger. Disse særbestemmelser ville samtidig kunne ophæves.
Efter disse indledende betragtninger følger så kommissionens forslag til lov om folkeregistre.
Ifølge dette forslag skulle folkeregistrene oprettes, ved at enhver for sig og »medlemmerne af sin husstand« på en bestemt dag oplyste fulde navn, køn, stilling eller erhverv, bopæl, fødselsår, fødselsdag og fødested, statsborgerforhold samt ægteskabelig stilling og stilling i husstanden.
Fra mandtalslister og folketællinger vidste man, at de meddelte oplysninger meget ofte var forkerte og unøjagtige. En sikkerhed for korrekte oplysninger ville man kun få, hvis man krævede, at oplysningerne var dokumenteret ved attester om disse oplysninger. Når kommissionen alligevel ikke mente, at oplysningerne skulle ledsages af sådanne attester, skyldtes det dels det besvær, man derved ville påføre borgerne, dels det uoverkommelige for myndighederne ved at skulle sammenligne attesterne og de afgivne oplysninger.
De fejl, som registrene derfor fra starten således måtte forventes at indeholde, trøstede man sig med ville blive rettet, efterhånden som registrene modtog indberetninger fra myndighederne.
Overalt i landet skulle det være kommunalbestyrelsen, som havde ansvaret for, at folkeregistrene blev ført, men den formulering, kommissionen gav bestemmelsen herom, hindrede efter kommissionens opfattelse ikke, at det kunne overdrages til »en mand uden for sognerådet« at føre registret på rådets ansvar.
Det anførtes i bemærkningerne, at det i Sverige var præsterne, som førte registrene, men den ordning kendtes ikke andre steder. Politiet, som også havde interesse i registrene, skulle ikke være den ansvarlige, mente kommissionen, bl.a. fordi det ville kræve en betydelig forøgelse af personalet på politikontorerne, men også fordi det ikke ville være tilfredsstillende for den kommunale administration.
Kommissionen fandt det naturligst at folkeregistrene i København og de daværende købstadkommuner blev ført ved kommunalbestyrelsens foranstaltning. Derimod havde man været noget i tvivl om førelsen af registrene på landet. Her havde man overvejet sognefogden i stedet for sognerådsformanden, blandt andet fordi sognefogdens funktionstid ikke på forhånd var begrænset, og fordi sognefogden i forvejen varetog arbejde, som var beslægtet med folkeregisterarbejde. Langt det største antal af sognerådsforeningernes medlemmer havde dog udtalt sig til fordel for, at arbejdet skulle henhøre under sognerådsformanden. Det samme ønske viste en afstemning i De samvirkende Sognerådsforeninger den 23. september 1921.
Kommissionens begrundelse for overalt at pålægge kommunalbestyrelsen ansvaret var, at ønsket om oprettelsen af registrene var fremsat fra kommunal side, at det også var kommunerne, som i første række fik brug for dem, ligesom det i øvrigt var naturligt, at det var de samme myndigheder, der overalt i landet førte registrene.
Flere kommuner kunne ifølge lovforslaget, hvis der var særlige grunde hertil, slå sig sammen om et fælles register, men dette krævede ministeriets samtykke.
For at folkeregistrene til stadighed kunne have oplysning om, hvem der opholdt sig i kommunen, måtte registrene udover oplysning om til- og fraflytning til kommunen have underretning om fødsler og dødsfald i kommunen. Der pålagdes derfor i lovudkastet de myndigheder, som fik anmeldelser om fødsler og dødsfald, en pligt til at indberette disse hændelser til folkeregistrene.
Fristen for indberetninger blev sat til 3 dage fra myndighedens egen modtagelse af oplysningen og blev specielt for fødsler begrundet med hensynet til at forhindre den så hyppige »forsvinden« af specielt nyfødte børn udenfor ægteskab eller disses anbringelse i »slette plejehjem«. Hvis man havde pålagt en direkte anmeldelse til folkeregistrene, ville indberetningen ske hurtigere, men kommissionen fandt det afgørende, at der var overensstemmelse med kirkebøgerne.
Indberetningen af fødsler skulle ledsages af oplysning om barnets køn, fødselsdag, fødested og opholdssted samt om forældrenes – for børn udenfor ægteskab moderens – navn og bopæl. Som angivet af kommissionen forudsatte dette for børn udenfor ægteskab at Fødselsstiftelsens hemmeligholdelsespligt ophævedes, hvad man anbefalede.
Også barnets navngivelse skulle af myndigheden videreindberettes til folkeregistrene. I den forbindelse kunne kommissionen ikke lade være med at udtrykke sin utilfredshed med, at det i de fleste tilfælde var lovligt at vente indtil ét år efter fødslen med navngivelsen.
For at sikre, at registrene kunne tjene som hjælpemiddel ved udarbejdelse af valglister, skattelister m.m., måtte registrene også have indberetning om andre forhold. Derfor foreslog kommissionen en bestemmelse i lovforslaget, hvorefter der efter forhandling mellem indenrigsministeren og vedkommende minister kunne pålægges andre myndigheder at meddele folkeregistret de oplysninger, der måtte være af betydning for registrenes virksomhed.
Tankevækkende er det, at der af oplysninger af relevans for valgretten bl.a. nævnes konkurs, straf for handlinger, der er vanærende i den offentlige mening, æresoprejsning, fattighjælp og skatterestancer. Visse af kommissionens medlemmer var ikke glade for registreringen af de vanærende handlinger, men var nødt til at acceptere denne, fordi registrene ellers ikke kunne anvendes til udarbejdelse af valglisterne.
Indberetning af modtagelse af fattighjælp samt skatterestancer mente man i øvrigt kunne afvente at valg var nærtforestående (det vidste man åbenbart mere om dengang end nu), eller at det af andre grunde var af betydning.
Registrenes interesse i vielser, skilsmisser, separationer, navneændringer, adoptioner med mere var mere ukontroversielt.
I den centrale bestemmelse i lovforslaget pålægges borgeren at melde flytning inden 3 dage efter fraflytningen for sig og de medlemmer af hans husstand, som flytter sammen med ham, samt inden 3 dage efter ankomsten til tilflytningskommunen at anmelde flytning for den samme personkreds.
Af bemærkningerne fremgår, at kommissionen havde overvejet, om det var nødvendigt at anmelde flytninger, som fandt sted inden for samme kommune. Da en sådan pligt var nødvendig i større kommuner, og da der ønskedes ens regler over hele landet, blev der indsat en udtrykkelig bestemmelse om, at også flytninger indenfor kommunen skulle anmeldes til folkeregistret.
Kommissionen har åbenbart ment, at ikke alle ville overholde pligten til at melde flytning, for man forslog, at arbejdsgivere, som havde de ansatte boende, samt udlejere skulle underrette folkeregistret om de til- og fraflytninger, som fandt sted hos dem. Havde den ansatte/lejeren vist en kvittering fra folkeregistret om, at vedkommende selv havde anmeldt flytningen, kunne arbejdsgiveren/udlejeren undlade anmeldelsen.
Også på anden måde sikrede kommissionen sig mod mangelfulde indberetninger, idet man foreslog, at den, som var kommet med ufyldestgørende, unøjagtige eller indbyrdes modstridende anmeldelser, skulle møde personligt op hos folkeregisterføreren, hvis dette forlangtes, og give en mundtlig forklaring og for egen regning evt. skaffe nødvendige attester.
For at kontrollere registrenes indhold skulle kommunalbestyrelserne to gange om året kunne uddele skemaer, som husejerne inden 8 dage skulle udfylde med oplysninger om personer, som på en angiven dag opholdt sig i huset.
Til trods for denne halvårlige kontrol af registrene mente kommissionen det nødvendigt med et stadigt statsligt tilsyn, som samtidig kunne vejlede registerførerne. Kommissionen henviste til, at politiet eller præfekterne i Belgien førte et sådant tilsyn. Kommissionen fandt, at det bedste tilsyn kunne føres af en enkelt myndighed for hele landet. Til det formål foreslog man oprettelse af et landsregister, som dels skulle bearbejde de oplysninger, der kom fra de kommunale registre, dels føre tilsyn med disse. Udgifterne ved dette landsregister skulle dækkes af staten i modsætning til udgifterne ved de kommunale registre, som var kommunernes.
Man tiltænkte lederen af landsregistret opgaven at foretage inspektionsrejser rundt i landet og at holde foredrag i sognerådsforeningerne. Han ville på den baggrund også kunne fremsætte forslag til forbedring af registrene. Når det hele fungerede, skulle han søge etableret et samarbejde mellem de danske folkeregistre og tilsvarende registre i udlandet.
I landsregistret – forestillede kommissionen sig – var der ét kort for hver borger ordnet efter borgernes fødested. På dette kort skulle så registreres samtlige de oplysninger, der var indeholdt i de forskellige lokale registre. En sådan samlet registrering ville være en stor lettelse for administrationen, som kun skulle henvende sig ét sted for at få oplysninger om en persons successive opholdssteder i stedet for at skulle henvende sig til en række kommuner. Kommissionen var dog betænkelig ved de udgifter, førelsen af landsregistret ville være forbundet med, og anførte, at hvis man derfor ikke ville oprette landsregistret, så burde man i hvert fald ansætte en inspektør, som kunne føre tilsyn med folkeregistrene.
Kommissionen fandt derimod ikke, at et landsregister kunne erstatte de lokale registre, fordi det ville være for besværligt, om den enkelte kommunalbestyrelse skulle søge oplysninger om sine »indvånere« andre steder.
For at sikre sig, at borgerne overholdt lovens bestemmelser om flytteanmeldelser, skulle borgerne ved bekendtgørelser fra offentlige myndigheder, ved artikler i pressen og på anden måde skulle have henledt opmærksomheden på de nye bestemmelser. For det tilfælde at den gode vilje alligevel skulle mangle hos borgerne, indsattes i lovforslaget en hjemmel til at idømme bøder fra 10 kr. op til 200 kr. Havde hensigten med den manglende anmeldelse været at unddrage sig økonomiske forpligtelser, kunne straffen stige til »fængsel på sædvanlig fangekost eller tvangsarbejde indtil 2 måneder«.
Offentlige myndigheders eventuelle tilsidesættelse af lovens anmeldelsespligt var ikke omfattet af særlige straffebestemmelser, men ville kunne rammes af andre bestemmelser i lovgivningen.
Kommissionen begrunder ikke sit forslag om, at loven ikke skulle gælde for Færøerne, men kunne sættes i kraft med lempelser der. Grønland, som på daværende tidspunkt havde kolonistatus, er helt uomtalt.
Udkastet til bekendtgørelse om folkeregistre indeholder de nærmere regler om de anmeldelser, det påhviler borgerne at foretage, når de flytter. Dette udkast indeholder en del gentagelser af lovforslagets bestemmelser, hvilket kommissionen forklarer med, at bekendtgørelsen »jo i særlig grad tænkes rettet til befolkningen«.
I bekendtgørelsesudkastet er der således redegjort nærmere for, hvornår der skal anmeldes både fra- og tilflytning og hvornår alene tilflytning. Dette skulle efter kommissionens opfattelse afhænge af spørgsmålet om personens bopæl. Man var opmærksom på, at bopælsbegrebet kunne give anledning til afgrænsningsproblemer, men man fandt det umuligt at fastsætte nærmere regler herom. Tvivlstilfælde måtte henvises til domstolenes skøn.
Kommissionen mente i det hele taget ikke at kunne fastsætte faste grænser mellem begreberne bopæl og ophold.
Ved oprettelse af folkeregistrene skulle man gå frem som ved folketællinger, således at det blev overdraget »dertil skikkede mænd« på en bestemt dag at omdele særlige skemaer, som man i København og i købstæderne overlod til husværterne at udfylde, mens de udpegede mænd på landet også skulle sørge for udfyldelsen af skemaerne.
De udfyldte skemaer skulle derefter afleveres til kommunalbestyrelsen, som »uopholdeligt« skulle sørge for, at skemaerne blev udskrevet på kort (hovedregisterkort og navneregisterkort).
På hovedregistrets kort skulle opføres alle personer med fast bopæl i kommunen. Hver husstand skulle føres på samme kort (familiekort), dvs. mand, hustru og hjemmeværende børn under 15 år, derunder adoptivbørn, men ikke plejebørn. Andre i husstanden skulle føres på hvert sit kort i hovedregistret (enkeltkort).
For hver person, der var opført på et enkeltkort eller øverst på et familiekort, skulle der så udskrives et kort i kommunens navneregister, der skulle ordnes alfabetisk.
Hovedregisterkortene skulle arrangeres alfabetisk i kasser efter adresserne.
Efter det lovudkast, som kommissionen havde udarbejdet, skulle indenrigsministeren fastsætte nærmere regler for folkeregistrenes førelse. Disse bestemmelser anså kommissionen det for mest praktisk blev optaget i en instruks for folkeregisterførere, som man udarbejdede et udkast til. Man var opmærksom på, at reglerne måske ikke egnede sig overalt i landet, men mente, at det udarbejdede udkast kunne tjene som en art normalinstruks, som man efter behov kunne fravige i kommunerne.
Detaljeringsgraden af instruksen var større end det, der i de sønderjyske landsdele fra den tyske tid var gældende for melderegistrene. På den anden side var instruksen ikke så detaljeret som i Belgien, hvor man havde haft folkeregistrering i en lang årrække.
Det fastslås i udkastet til instruksen, at folkeregistret består af hovedregistret, navneregistret samt tilflytningsprotokollen og fraflytningsprotokollen.
Endvidere blev der givet regler for affattelsen af hovedregisterkortene og navnekortene.
Tilflytningsprotokollen skulle tjene til oplysning om modtagne flyttebeviser og fraflytningsprotokollen om de udstedte flyttebeviser.
I et afgangsregister skulle man samle kortene for fraflyttede, døde samt forsvundne.
I instruksen er endvidere en oversigt over de anmeldelser, som kommissionen forestillede sig folkeregistrene modtog fra offentlige myndigheder og en redegørelse for, hvorledes disse blev registreret. Således skulle et dødsfald indføres i hovedregistret ved at »de om ham opførte oplysninger overstreges med en fin streg, således at de stadig kan læses, og idet der indføres: »Død den ....19.« ».
Borgernes flytteanmeldelser er genstand for en nøje regulering. Af disse følger, at hvis f. eks. en husfader anmelder at han flytter med sin husstand, der består af ham selv, hans hustru, 2 sønner over 15 år, 2 sønner under 15 år, hans svigermoder og en tjenestepige, så skal der udfærdiges 5 flyttebeviser, nemlig et for manden, hustruen og de 2 sønner under 15 år og et for hver af de øvrige. Den, der synes, at dette er »sort tale« kan henvises til, hvad der er anført ovenfor under afsnit 6 om oprettelse af familiekort og enkeltkort.
Kommissionen var ikke i tvivl om, at der i instruksen skulle stå, at offentlige myndigheder og navnlig politiet uden vederlag havde adgang til at få oplysninger fra folkeregistret.
Derimod var man mere i tvivl om privates adgang til oplysningerne. Oplysning om straffe, var man dog helt sikker på, ikke måtte videregives. Men andre oplysninger fandt man det rimeligt, at borgerne fik adgang til, som kompensation for de byrder indførelsen af folkeregistre pålagde befolkningen.
Det fremgår af betænkningen, at der i kommissionen ikke var helt enighed om de nærmere regler. I instruksudkastet anførtes, at man skulle være berettiget til en attest om, at man opholdt sig i kommunen eller havde opholdt sig i kommunen i et bestemt tidsrum. For så vidt angår oplysninger om andre personer, skulle som nævnt ovenfor straffe aldrig kunne oplyses. Hvis der blev spurgt om en persons opholdssted skulle folkeregisterføreren »erkyndige sig« om ønskets begrundelse og derefter skønne, om den person, hvis adresse ønskedes, havde et berettiget krav på, at denne oplysning ikke blev givet. I så fald kunne adressen først udleveres, hvis den pågældende samtykkede deri. Et mindretal i kommissionen mente ikke, at man skulle orientere sig om årsagen til forespørgslen om adressen, fordi dette ville påføre registrene et »ganske uoverkommeligt arbejde.«
Gebyret for en attest om en selv eller en forespørgsel om en anden person fastsattes til 1 kr.
Instruksudkastet indeholder endvidere en bestemmelse om månedlig indberetning til landsregistret samt en bestemmelse om registerførerens pligt til at rette sig efter instrukser fra landsregistret.
Instruksudkastet slutter med bestemmelser om folkeregisterførerens pligter, herunder en regel om, at registerføreren altid skal anvende tydelig skrift, hvad der i dag ville diskvalificere mange til hvervet.
| Loven |
| Oprettelsen |
| Administrative bestemmelser fra 1924 om driften af registrene |
Efter modtagelsen af kommissionens betænkning fremsatte venstremanden, indenrigsminister Kragh den 19. december 1922 i Folketinget forslag til lov om folkeregistre.
Som anført i bemærkningerne til lovforslaget stemte dette i det væsentligste overens med det lovforslag, som kommissionen havde udarbejdet. Ministeriet gjorde specielt opmærksom på, at man kunne tilslutte sig kommissionens opfattelse af, at der på daværende tidspunkt kun burde fremsættes forslag om indførelse af folkeregistre og ikke tillige forslag om indførelse af civilstandsregistre. De væsentligste ændringer og tilføjelser i forhold til kommissionens lovforslag var i øvrigt følgende:
I stedet for i loven at fastsætte en bestemt dato, hvor folketællingen, skulle finde sted, fandt man det »rettest«, at overlade det til indenrigsministeren at fastsætte datoen.
I bestemmelsen om, at bl.a. fødsler skulle indberettes til folkeregistrene af de myndigheder, som fik disse anmeldt, var i indenrigsministerens lovforslag efter ønske af Justitsministeriet indsat en tilføjelse, som sikrede, at indberetning om fødsler, der fandt sted på »Rigshospitalets afdeling for hemmeligt fødende kvinder« kun skete, i det omfang de særlige regler om disse mødres ret til hemmeligholdelse tillod dette.
»På grund af de forhåndenværende økonomiske forhold« mente ministeriet det ikke rigtigt »for tiden« at stille forslag om oprettelse af et landsregister, som skønnedes at medføre årlige udgifter på formentlig ca. 200.000 kr. Ministeriet var dog klar over, at der ikke mindst i begyndelsen af registrenes virksomhed ville kunne opstå en række vanskeligheder for kommunerne ved registrenes førelse. Derfor foresloges i overensstemmelse med kommissionens subsidiære forslag en bestemmelse om, at der ved indenrigsministerens foranstaltning skulle føres tilsyn med folkeregistrene.
Endelig havde Indenrigsministeriet tilsluttet sig Justitsministeriets opfattelse af, at de ændringer lovforslaget måtte medføre i loven om børn uden for ægteskab samt i loven om hustruers og ægtebørns retsstilling, skulle fremsættes af justitsministeren i et særligt lovforslag.
Forslaget til loven om folkeregistre blev vedtaget med forskellige mindre ændringer ved 3. behandling i Folketinget den 27. marts 1923. Derefter overgik det til behandling i Landstinget, som henviste det til udvalgsbehandling. Da udvalgets flertal var blevet i tvivl om, hvorvidt kommunalbestyrelsernes tilslutning gjaldt tvungne registre, bad man indenrigsministeren om at sørge for, at kommunalbestyrelserne gennem de kommunale organisationer i løbet af sommeren udtalte sig herom.
Efter at have modtaget de kommunale organisationers svar, hvoraf det fremgik, at de alle ville anbefale, at loven blev søgt gennemført, fremsatte Indenrigsministeriet på ny forslaget i den form, det havde ved vedtagelsen i Folketinget – herunder en 5-dages frist for flytteanmeldelser – med den ændring, at oprettelsen af folkeregistrene, blev udskudt et år.
I straffebestemmelsen fjernedes bestemmelsen om, at der i visse tilfælde kunne ifaldes straf af fængsel på almindelig fangekost eller tvangsarbejde indtil 2 måneder. Årsagen hertil var, at man fandt, at straffen ville medføre et misforhold i forhold til skatteydere, som i svigagtig hensigt meddelte urigtige oplysninger om deres indkomst og formue, og som kun kunne straffes med bøder.
Lov om folkeregistre blev herefter vedtaget som lov nr. 57 af 14. marts 1924.
Ved Indenrigsministeriets cirkulære nr. 122 af 23. august 1924 blev det herefter bestemt, at folkeregistrene skulle oprettes onsdag den 5. november 1924 ved at samtlige, der den pågældende dag var bosat eller midlertidigt opholdt sig i kommunen, meddelte de oplysninger, som fremgik af lovens § 1. Det var:
1. Fulde navn,
2. Køn,
3. Stilling eller erhverv,
4. Bopæl,
5. Fødselsår,
6. Fødselsdag
7. Fødested,
8. Statsborgerforhold,
9. Ægteskabelig stilling,
10. Stilling i husstanden samt
11. Tilflytningsår og fraflytningssted, for så vidt den
pågældende var tilflyttet kommunen i løbet af de sidste 5
år.
Herudover fandt ministeriet det »hensigtsmæssigt«, at beboerne tillige blev opfordret til at oplyse, om de var medlemmer af folkekirken og i givet fald, om de var tilsluttet en valgmenighed.
»De dertil skikkede mænd«, som ifølge kommissionens tanker skulle uddele de skemaer, der skulle udfyldes og foretage selve udfyldelsen på landet, er uomtalte i cirkulæret.
I forhold til kommissionens forslag indeholdt cirkulæret også den ændring, at kommunalbestyrelserne i stedet for at skrive oplysningerne på kort kunne vælge at indføre dem i protokoller. Denne valgfrihed gjaldt dog kun de sognekommuner, som ved den sidste almindelige folketælling havde under 2000 indbyggere.
Snarest efter at kommunalbestyrelserne havde modtaget de udfyldte skemaer, skulle de overføre oplysningerne på kortene eller i protokollen. Når denne overførsel var tilendebragt, var registrene ifølge cirkulæret oprettet.
For så vidt angår kortsystemet indeholder cirkulæret som bilag de formularer som man »fandt rettest« i almindelighed blev benyttet. Ønskede kommunalbestyrelsen en anden affattelse, måtte man have tilladelse af Indenrigsministeriet, og kommunalbestyrelsen måtte begrunde sit ønske om en afvigelse og redegøre for den udformning, man ønskede.
Forklaringen om udfyldelsen af kortene er som i kommissionsbetænkningen grundig.
Kommuner, som kunne vælge protokoller, måtte gerne anvende en løsbladsprotokol. Navneprotokollen kunne endvidere være en særskilt afdeling af hovedregisterprotokollen.
Inden dagen for folkeregistrenes oprettelse udsendte Indenrigsministeriet og andre ministerier en række administrativt fastsatte bestemmelser om folkeregistreringen:
Det bedste indtryk af folkeregistrenes funktionsmåde får man af Indenrigsministeriets cirkulære af 24. oktober 1924 om førelse af folkeregistre, som gjaldt for alle folkeregistre, bortset fra de som havde valgt protokoller med faste blade.
I forhold til kommissionens instruksforslag er cirkulæret udbygget med detaljerede forskrifter for udfyldning af de enkelte rubrikker på kortene.
»Stilling i husstanden« skulle eksempelvis anføres på en af følgende måder: Hf.=husfader, Hm.=husmoder, S.=søn, D.=datter, Hsa.=husassistent, Sl.=slægtning, P.=pensionær eller L.=logerende.
Af instruksen ses, at folkeregistrene ved deres start i 1924 modtog oplysninger om fødsler og navngivelse af børn fra præsterne og personregisterførerne og om dødsfald fra skifteretterne. Herudover modtog man fra forskellige myndigheder oplysning om navneændring, adoptionsbevilling, ændring af statsborgerforhold samt om umyndiggørelse og ophævelse heraf og om konkurs og ophævelse heraf.
Ved adoption noteredes på barnets kort i hovedregistret navn og myndighed for adoptionen, navn, stilling og bopæl for adoptivforældrene. Børn under 15 år skulle desuden slettes på det kort, hvor de før adoptionen var opført, og så anføres på adoptivforældrenes kort med bemærkning om adoptionen.
Instruksens bestemmelser om, hvorledes folkeregistrene skal forholde sig med borgernes flytteanmeldelser er også yderst detaljerede. For at forstå disse bestemmelser må man huske registrenes opbygning:
Ved anmeldelser af flytninger indenfor kommunen skulle folkeregistret anføre den nye adresse på hovedregisterkortet og navneregisterkortet. Navneregisterkortet skulle derefter tilbage på sin gamle plads. Hovedregisterkortet skulle derimod placeres på den nye bopæls plads i registret.
Ved anmeldelser af flytninger til en anden kommune fra en person på et enkeltkort eller fra alle på et familiekort anførtes ligeledes den nye adresse på hovedregisterkortene, men kortene placeredes bagefter i afgangsregistret. Den nye adresse påførtes ligeledes navnekortene, men disse skulle også i sådanne tilfælde sættes tilbage i navneregistret.
Hvis ikke alle personer på familiekortet flyttede samtidigt, skulle kun de flyttede navne udstreges, og der blev i anmærkningsrubrikken på hovedkortet gjort notater om den nye adresse. Kortet gik derefter tilbage til sin gamle plads.
Borgeren som meldte flytning til en anden kommune fik udleveret et flyttebevis, som han senest 5 dage efter ankomsten skulle aflevere til folkeregistret i tilflytningskommunen. Der skulle udfærdiges et flyttebevis pr. kort, dvs. at personer fra samme familiekort kun skulle have et flyttebevis.
Samtidig med udfærdigelsen af flyttebeviserne skulle udfærdiges meddelelser om flytningen til tilflytningskommunen. Denne meddelelse, der sendtes i en lukket kuvert, skulle indeholde de samme oplysninger som flyttebeviset. I en trøstende note til bestemmelsen henledes opmærksomheden på muligheden af at bruge kalkerpapir.
Når en person tilmeldte sig i sin nye kommune, skulle folkeregisterføreren afkræve ham flyttebeviset og så forhåbentlig samtidig kunne fremtage flyttemeddelsen fra fraflytningskommunen. Flyttebeviserne skulle derefter indsendes til Det statistiske Departement.
Herefter starter så en ny korttilværelse for den flyttende i tilflytningskommunen.
Hvis flyttebeviser svarende til flyttemeddelelserne ikke var modtaget i tilflytningskommunen inden 14 dage efter flyttemeddelelsens dato, skulle registerføreren eftersøge personen i kommunen og, hvis han fandtes, berigtige flytningen. Fandtes den pågældende ikke på denne måde, skulle fraflytningskommunen orienteres, således at man der kunne forsøge at finde vedkommendes opholdssted.
Der gives endvidere i cirkulæret bestemmelser om registreringen af personer, som har midlertidige ophold over 3 måneder i en anden kommune.
Personer fra udlandet, som tog bopæl i en kommune, skulle anmelde dette inden 5 dage. Hvis vedkommende ikke havde været registreret i en anden kommune, hvorfra oplysninger kunne rekvireres, skulle hovedregisterkort udfyldes på grundlag af den pågældendes egne oplysninger, så vidt muligt dokumenteret ved forevisning af legitimationspapirer (pas eller lign.).
Hvis en person opgav sin bopæl her i landet og rejste til udlandet, skulle dette registreres på hans hovedregisterkort, som skulle hensættes i afgangsregistret, og på hans navnekort, der skulle sættes tilbage i navneregistret.
For at kontrollere folkeregistrets indhold skulle der en gang om året omdeles skemaer, som husejeren skulle sørge for cirkulerede blandt husets beboere, der skulle udfylde disse med oplysninger svarende til lovens § 1. De fejl, som derved afsløredes, skulle folkeregisterføreren sørge for berigtigelse af, i nødvendigt omfang ved inddragelse af folkeregistret i andre kommuner.
Udover reglerne om, hvilke oplysninger der skulle registreres og hvordan, indeholdt instruksen bestemmelser om udlevering af oplysninger. For udlevering af oplysninger til offentlige myndigheder svarer reglerne til udkastet i betænkningen.
Derimod var der en begrænsning af de oplysninger, private kunne få, idet der foruden straffe heller aldrig måtte oplyses fattighjælp og skatteforhold.
Instruksen indeholder ikke den omtvistede bestemmelse fra betænkningen om, at registerføreren skulle »erkyndige« sig om årsagen til en adresseforespørgsel. Derimod findes en bestemmelse om personer, der »fremsætter anmodning om, at hans adresse ikke opgives til private«. Hvis folkeregisterføreren fandt, at en sådan anmodning var berettiget, ved han, hvis han får en forespørgsel om vedkommendes adresse, at denne ikke må opgives.
Den instruks, som Indenrigsministeriet kort efter udsendte for folkeregistre, som blev ført som faste protokoller adskiller sig indholdsmæssigt kun fra de ovenfor omtalte regler ved at henvise til sider i stedet for kort og ved, at der intet afgangsregister findes.
I Indenrigsministeriets folkeregistreringsbekendtgørelse, der ligeledes udsendtes den 25. oktober 1924, indskærpedes borgerens pligt til at anmelde flytninger både til fraflytningskommunen og tilflytningskommunen, når han »opgiver sin bopæl eller sit ophold« og »tager bopæl eller ophold«.
Det flyttebevis, som borgeren skulle have ved fraflytningen, ville ved skriftligt anmeldte flytninger blive tilstillet den pågældende ufrankeret, medmindre svarporto var vedlagt. Så måtte modtageren udover den almindelige porto betale strafporto for at modtage flyttebeviset.
I bekendtgørelsen genfinder man kommissionens forslag om, at en person, som bevarer sin bopæl i en kommune, men tager midlertidigt ophold i en anden kommune skal anmelde dette til tilflytningskommunen, hvis opholdet dér antages at ville vare i 3 måneder eller længere. Ved »afrejsen«, når opholdet er ophørt, skal den midlertidige opholdskommune have besked herom. Hverken bortrejse eller tilbagekomst skal derimod anmeldes til bopælskommunen.
Det var de kommunale skattemyndigheder i Københavns Kommune, som ifølge kommissionen havde ønsket indsat en sådan bestemmelse, fordi personer med fast ophold (i over 3 måneder) i flere kommuner skulle betale forholdsmæssig skat til de forskellige kommuner. At kun den midlertidige opholdskommune skulle orienteres var begrundet i et hensyn til borgeren kombineret med en overbevisning om, at der på bopælen altid ville kunne indhentes oplysninger om, hvor han opholdt sig.
Bekendtgørelsen indeholdt desuden som i kommissionens forslag regler om flytteanmeldelser for personer, som ikke selv kan foretage disse, om husbondes og udlejers pligt til at anmelde personer, som tager ophold hos dem, og den flyttendes pligt til mundtligt at redegøre for ufyldestgørende anmeldelser.
Som kommissionen havde foreslået, får den private en ret til at få en attestation af, at han selv opholder sig eller har opholdt sig i kommunen i et bestemt tidsrum.
For så vidt angår oplysninger om andre personer omtales kun adresseoplysning, som formentlig skal forstås som den aktuelle adresse. Denne oplysning kan man få, hvis anmodningen tages til følge som berettiget, uden at dette nærmere forklares. Der stilles ingen specielle krav om identifikation af den person, som forespørgslen vedrører. Prisen pr. »omspurgt« person og pr. attest fastsættes til 1 kr.
Til slut i bekendtgørelsen findes en opremsning af en række pligter, som fortsat består, herunder pligten efter en lov fra 1875 om tilsynet med fremmede og rejsende m. v. for »den, som for betaling yder nogen nattelogis i dag- og ugevis, eller som uden vederlag huser ubekendte eller omvandrende personer« til at »afæske disse oplysning om deres navn, stilling og sidste opholdssted« og videregive disse oplysninger til politiet m. fl.
Bekendtgørelsen rundes af med en gentagelse af lovens straffebestemmelser, herunder at den kommune, overfor hvis folkeregisterlovens bestemmelser er blevet overtrådt, er berettiget til at tilbyde en afgørelse af sagen med en bødevedtagelse. Hvis forseelsen er foregået overfor både fraflytnings- og tilflytningskommunen, skal det være tilflytningskommunen, som kan afslutte sagen på denne måde.
| Fejlene |
| Udvidelse af registrenes anvendelsesområde |
Principperne i det system, man i 1924 havde fået opbygget, ændredes ikke i de følgende år, men man bestræbte sig på at få fjernet de fejl, som registrene indeholdt, bl. a. på grund af den manglende dokumentation af borgernes oplysninger ved registrenes etablering. Herudover tog man også stilling til en række tvivlsspørgsmål på specielle områder, ligesom anvendelsesområdet for registrene både blev udvidet og præciseret.
Fejlene havde man særlig mulighed for at finde ved de skemaer, som kommunalbestyrelserne en gang om året med hjemmel i lovens § 8, stk. 1, kunne uddele til husejerne, som så skulle sørge for, at de cirkulerede blandt husets beboere.
Endvidere skulle folkeregistrene efter § 8, stk. 2. i loven revideres efter hver almindelig folketælling.
Herudover skulle folkeregistrene, som omtalt i § 27 i Indenrigsministeriets cirkulære 155 fra 1924 om førelse af folkeregistre, indsende indberetninger til Det statistiske Departement om ændringer i folkeregistrene på grund af til- og fraflytninger samt fødsler og dødsfald.
Folketællinger havde været afholdt regelmæssigt siden 1834. Tidspunkterne for folketællingerne fastsattes ved en kongelig resolution, mens selve gennemførelsen påhvilede Det statistiske Departement, som siden 1913 havde hørt under Finansministeriet, men som i øvrigt også påtog sig teknisk administrative opgaver for andre myndigheder. Ved en kongelig resolution af 13. december 1924 blev det bestemt, at den næste skulle finde sted den 5. november 1925, og at de senere skulle afholdes med 5 års mellemrum hver 5. november.
Ved den første folketælling efter registrenes oprettelse, dvs. ved folketællingen i 1925 udsendte Indenrigsministeriet to cirkulærer om fremgangsmåden i henholdsvis bykommunerne og landkommunerne.
I cirkulærerne indskærpedes, hvorledes skemaerne skulle uddeles, udfyldes og indsamles. På baggrund af de indkomne oplysninger skulle udarbejdes en liste, købstadlisten/sognelisten, der skulle indsendes til Det statistiske Departement. Skemaerne skulle desuden bruges til den ovenfor omtalte revision af folkeregistrene. Det statistiske Departement ville vejlede kommunalbestyrelserne om, hvorledes man gik frem. Bagefter skulle tællingsskemaerne sendes direkte til Det statistiske Departement.
Allerede den 25. november 1925 har Det statistiske Departement vundet så mange erfaringer med folkeregistreringen på grundlag af de indberetninger, folkeregistrene indgav, at man efter forhandling med Indenrigsministeriet kunne udsende et cirkulære med supplerende regler for folkeregistrene. Departementet anførte heri, at man var blevet opmærksom på, at det hyppigt skete, at en person var optaget i flere kommuners folkeregistre. Derfor gav man i cirkulæret regler for, hvorledes folkeregistrene skulle gå frem, når en person tilflyttede en kommune uden at medbringe et flyttebevis, og når en person, der var optaget i en kommunes folkeregister, ikke længere kunne findes, og hans opholdssted efter en omhyggelig eftersøgning ikke kunne findes. I begge tilfælde skulle der indsendes en indberetning til Det statistiske Departement, som så i videst muligt omfang ville sætte de to kommuner i kontakt med hinanden, så flytningen kunne blive berigtiget.
I cirkulæret bestemtes også, at meddelelser fra skifteretten om et dødsfald for en person, som angaves at have bopæl i kommunen, men som ikke kunne findes i kommunens folkeregister, skulle sendes til departementet, der ville søge at finde frem til det korrekte folkeregister.
Cirkulæret sluttede med at fastsætte, at indberetningerne fra folkeregistrene fremover ikke skulle komme månedsvis, men kvartalsvis.
Kvartalsindberetningerne blev i 1926 ændret, så de faldt sammen med de sædvanligt benyttede skattekvartaler. Samtidig ændredes 1924-cirkulærets regler om, hvorledes der skulle gås frem, når der anmeldtes flytning uden flyttebevis, eller en person ikke kunne findes på den registrerede adresse.
Da folketællingen den 5. november 1925 afslørede en række fejlregistreringer i folkeregistrene henstillede Indenrigsministeriet i et cirkulære af 16. oktober 1926 »indtrængende« til kommunalbestyrelserne at gøre brug af bestemmelsen i folkeregistreringslovens § 8, stk. 1, om at holde et årligt mandtal. Ministeriet anførte »truende« i cirkulæret, at kommunerne skulle være opmærksomme på, at de kommuner, der ikke gennemførte et årligt mandtal, efter folkeregisterinstruksen var forpligtet til at foretage en årlig gennemgang af registret for at få overført de 15-årige fra familiekort til enkeltkort.
For at undgå at personer blev talt med i flere kommuner eller helt undgik en tælling, anbefalede ministeriet, at det nævnte mandtal fandt sted på samme dag over hele landet, nemlig den 5. november 1926.
Når mandtallet var tilendebragt, skulle registrene gennemgås, og der blev i cirkulæret givet regler for fremgangsmåden for registreringen af »opdukkede personer« og for »forsvundne personer« samt »15-årige personer«.
Cirkulæret slutter med bestemmelser om, hvorledes folkeregistrene på forskellige punkter skal forholde sig til i relation til Det statistiske Departement, som tydeligt havde stor indflydelse på folkeregistrenes arbejde.
I det første år af registrenes levetid havde Indenrigsministeriet modtaget forskellige spørgsmål om registrenes førelse. Efter at have forhandlet med de interesserede udsendte ministeriet ændringer til folkeregisterbekendtgørelsen og det cirkulære som indeholdt instruks til folkeregistrene om disses førelse. Samtidig udsendte ministeriet et cirkulære til højskoleforstandere og landbrugsskoleforstandere.
Bestemmelserne vedrørte 3 persongrupper, nemlig varetægtsfanger og straffefanger m. v., elever på højskoler og landbrugsskoler samt værnepligtige, som alle blev undtaget fra pligten til selv at anmelde flytning eller midlertidigt ophold i en anden kommune.
For fangernes vedkommende ville der fra den pågældende institution blive givet meddelelse til folkeregistret i den kommune, hvor den pågældende var registreret ved opholdets påbegyndelse, således at man der kunne foretage et notat på hovedregisterkortet. Fangen skulle ikke optages i folkeregistret i den kommune, hvor fængslet var beliggende. Dette skulle kun ske, hvis den pågældende ved indsættelsen ikke var optaget i noget folkeregister, eller det ved afhøring af ham ikke kunne oplyses, om eller hvor han var optaget i registret.
Flytninger til en anden anstalt ville folkeregistrene ikke få besked om, men derimod skulle man »så vidt muligt« inden løsladelsen have besked om denne samt om, hvor den pågældende agtede at tage bopæl. Genoptog den løsladte sin tidligere bopæl, skulle der på kortet ske notering af løsladelsen, og kortet sættes tilbage på sin gamle plads. Såfremt den løsladte tog bopæl andetsteds i kommunen, skulle registerføreren gå frem efter de almindelige bestemmelser om flytninger indenfor kommunen. Hvis endelig han tog bopæl i en ny kommune, skulle han betragtes, som om han meldte flytning til den nye kommune fra den bopæl, han havde ved indsættelsen.
Heller ikke elever, der havde bopæl på høj- og landbrugsskoler eller ved skolens foranstaltning hos private, skulle optages i folkeregistret i den kommune, hvor skolen lå, hvis opholdet ikke strakte sig over et år. Men eleverne skulle til folkeregistret i den kommune, hvor de var registrerede, anmelde skoleopholdet, uanset om dette var af kortere varighed end tre måneder. Skoleforstanderen fik endvidere pligt til at kontrollere, at denne anmeldelse havde fundet sted, idet eleven skulle fremvise en kvittering for anmeldelsen. Når eleven rejste fra skolen, var det skolen, som skulle anmelde dette. Folkeregisterføreren skulle så gå frem på samme måde som nævnt ovenfor ved løsladte fanger.
I cirkulæret til skoleforstanderne begrunder Indenrigsministeriet de nye regler med en uensartet praksis på området siden registrenes oprettelse.
Heller ikke de værnepligtige skulle registreres i folkeregistret i den kommune, hvor kasernen med mere var beliggende. Derimod påhvilede det den værnepligtige, som indkaldes første gang til aftjening af værnepligten, at forevise udskrivningspasset til folkeregisterføreren, dér hvor vedkommende er registreret. Dette gjaldt også hvis indkaldelsen var kortere end 3 måneder.
Folkeregisterføreren skulle foretage notat om indkaldelsen i registret og påtegne udskrivningspasset herom. Den militære afdeling skulle efterfølgende kontrollere, at anmeldelsen havde fundet sted. Ved hjemkaldelsen skulle den værnepligtige orientere det gamle folkeregister herom. Fremgangsmåden er i øvrigt den samme som for løsladte. Kort tid efter hjemsendelsen ville der desuden fra militæret komme besked til folkeregistrene om hjemsendelsen.
En række enkeltspørgsmål i relation til folkeregistreringen fandt også deres afklaring i disse år, senest ved et cirkulære fra 1939:
Folkeregistrenes anvendelsesområde udvidedes også i løbet af de to første tiår efter registrenes etablering. Med hjemmel i loven om folkeforsikring fra 1933 blev det året efter bestemt, at hovedregisterkortene i folkeregistrene skulle indeholde oplysning om den pågældendes medlemsforhold til en offentlig sygeforsikring. Det blev endvidere pålagt folkeregistrene at føre kontrol med de personer, som ikke havde opfyldt deres forpligtelse til at indmelde sig i en sygekasse eller sygeforsikring.
Året efter gør Indenrigsministeriet i tilslutning til 1933-cirkulæret opmærksom på, at da personer, som er over 60 år, ikke kan optages i en sygeforsikringen »vil det være uden hensigt at give disse personer den fornævnte påmindelse om indmeldelse, samt i tilfælde, hvor denne ikke frugter, at pålægge dem at udrede en ydelse på 10 kr.«
Ved en ændring af rigsdagsvalgloven i 1938 blev indført den ændring, at en vælger, der flyttede fra en kommune til en anden, kunne overføres til en særlig tilflyttervalgliste i tilflytningskommunen. Den almindelige valgliste i en kommune omfattede alle personer, som havde bopæl i kommunen den sidste dag i februar måned. Det blev nu pålagt folkeregisterføreren at orientere personer, der fraflyttede efter dette tidspunkt, om muligheden og fremgangsmåden for at blive optaget på tilflytningskommunens tilflytterliste.
I det tidligere nævnte cirkulære fra 1939 blev folkeregistrene orienteret om, at de fremtidig først ville få meddelelse om varetægtsfangers indsættelse i et arresthus den 5. dag efter indsættelsen, således at der ikke tilgik dem nogen meddelelse, hvis den pågældende blev løsladt inden 5 dage.
| Legitimationskort og arbejdskort |
| Dagligdagen i øvrigt |
| Nedsættelse af et nyt udvalg |
Den tyske besættelse af Danmark synes ikke i begyndelsen at have sat sig spor i de formelle regler om folkeregistreringen.
Dog kan man måske få den tanke, at det ikke var helt tilfældigt, at der den 27. september 1940 blev udsendt en bekendtgørelse, som meddelte, at en hidtil gældende ordning mellem Danmark og Tyskland om lettelse m. h. t. legaliseringen – dvs. en overordnet myndigheds bekræftelse af dokumentudsteders underskrift og kompetence – fra den 1. oktober 1940 udvidedes til også at gælde folkeregisterattester. Ordningen, der så vidt ses fortsat er gældende, betød, at attester fra de danske og tyske folkeregistre, der skulle anvendes i det andet land, ikke skulle legaliseres.
Men ellers? Ja, så skulle der igen den 5. november 1940 være folketælling, og Indenrigsministeriet gjorde i to cirkulærer vedrørende henholdsvis bykommunerne og landkommunerne opmærksom på den pligt, som kommunens indbyggere efter folkeregistreringslovens § 8 havde til at meddele de oplysninger, der var nødvendige for revisionen af folkeregistrene. I begge cirkulærer anføres dog, at medlemmerne af den tyske værnemagt og de civile tyske statsborgere, som ikke havde opgivet deres faste bopæl i hjemlandet, og hvis tilstedeværelse i Danmark stod i forbindelse med besættelsen den 9. april 1940, hverken skulle optages på folketællingsskemaerne eller på hovedskemaerne.
Folkeregistrenes konstante indpisker, Det statistiske Departement, udsendte selvfølgelig også et cirkulære i forbindelse med forbindelse med folketællingen. I dette cirkulære hedder det anklagende, at revisionen af folkeregistrene på grundlag af folketællingsskemaerne er særdeles påkrævet, da registrenes førelse er behæftet med så store mangler, at der for landet som helhed er ca. 12.000 personer, der er registreret i mere end ét register. Der gøres i øvrigt i cirkulæret meget ud af at forklare, hvorledes man afstemmer »midlertidigt nærværende« med »midlertidigt fraværende« i andre kommuner.
Folkeregistrenes pligter på sygesikringsområdet, der var strejfet i de ovenfor nævnte cirkulærer fra 1940, blev udvidet og præciseret i et cirkulære fra 12. december 1940 fra Indenrigsministeriet. Man orienterede heri om, at en ændring af folkeforsikringsloven i 1940 bl. a. indebar, at folkeregistrene fremtidig ikke alene skulle medvirke til, at pligten til at søge optagelse i forsikringen blev efterkommet, men også skulle bistå med at sikre, at forsikringen opretholdtes.
I 1941 kom legitimationskortene, som enhver dansk statsborger, der opholdt sig eller færdedes i »Sikkerhedsområdet i Jylland«, og som var over 15 år, havde pligt til at være i besiddelse af. Opgaven med at udstede disse legitimationskort blev pålagt folkeregistrene, og Indenrigsministeriet udstedte i maj 1941et cirkulære til kommunalbestyrelserne om den nærmere fremgangsmåde.
Folkeregistrene i kommuner, som helt eller delvis lå i sikkerhedsområdet, skulle udstede legitimationskort til de borgere, der ved personlig henvendelse anmodede herom, og som havde fast bopæl i området. Det var desuden en betingelse, at man ikke kunne se, at disse personer ikke havde dansk eller islandsk statsborgerskab. Denne lidt besynderlige formulering – en dobbelt nægtelse – skyldes formentlig en erkendelse af, at det ikke altid var muligt at se, om en person havde skiftet statsborgerskab.
Personer, der opholdt sig i disse kommuner uden at have fast bopæl dér, skulle have udstedt legitimationskortet hos bopælskommunen eller politiet.
Folkeregistrene i sikkerhedsområdet skulle endvidere på grundlag af hovedregisteret udarbejde en fortegnelse over alle, der havde pligt til at være i besiddelse af et legitimationskort, og som ikke selv havde henvendt sig. Disse personer skulle man tilsige til at møde i registret senest den 28. juni 1941, således at udeblivelse uden lovligt forfald ville medføre strafansvar.
Kommunerne uden for sikkerhedsområdet skulle også udstede legitimationskort for de danske og islandske statsborgere med bopæl i kommunen, der ønskede dette, men der var i disse kommuner ikke brug for en samlet opgørelse over personer, der ikke havde fået udstedt et legitimationskort, fordi borgerne i disse kommuner ikke (alle) færdedes i sikkerhedsområdet.
Legitimationskortene skulle udstedes på nogle særlige kort, hvorpå man skulle anføre navn, stilling m. m. Disse oplysninger skulle folkeregistret sikre sig stemte med oplysningerne på hovedregisterkortet. Man skulle også sikre sig ansøgerens identitet, der skulle godtgøres ved et medbragt legitimationspapir. I overværelse af registerføreren eller dennes stedfortræder skulle legitimationskortet underskrives af borgeren, og der skulle så i registret på kortet fastgøres et vellignende foto af ansøgeren og stemples delvist henover fotoet.
Endelig skulle der foretages et notat om udstedelsen af kortet i anmærkningsrubrikken på hovedregisterkortet. Samme sted skulle det også noteres, hvis den pågældende fik udstedt et nyt kort, fordi det tidligere kort var blevet væk eller ødelagt.
Sikkerhedsområdet blev udvidet til en del af det øvrige Jylland allerede i juni 1941. Af de regler Justitsministeriet i den forbindelse udstedte, er kun at bemærke den kuriositet, at personer, som kun midlertidigt skulle opholde sig i sikkerhedsområdet ikke behøvede at få udstedt et legitimationskort, men kunne klare sig med et pas.
Legitimationskortene gav anledning til megen administration. Således følte Indenrigsministeriet sig i 1942 foranlediget til at udsende endnu et cirkulære herom. Heri indskærpedes pligten til at angive på flytteanmeldelsen, om den flyttende havde fået udstedt et legitimationskort. Man vejledte også om, at andre former for identitetspapirer end tidligere angivne kunne bruges ved udstedelsen, hvis folkeregistret samtidig spurgte den pågældende om andre oplysninger, som fremgik af folkeregistreringen. Kvinder, som giftede sig og antog mandens navn, skulle ikke have ændret dette på det allerede udstedte legitimationskort, men i stedet have udstedt et nyt, og det gamle kort skulle »straks tilintetgøres«.
Samtidig fik kommunerne i sikkerhedsområdet at vide, at de kunne indsende en oversigt over antallet af kort, de havde udstedt, så de kunne få en godtgørelse for arbejdet med udstedelsen af kortene.
I 1942 havde Arbejds- og Socialministeriet udsendt regler om arbejdskort. I den forbindelse blev endnu en arbejdsopgave pålagt folkeregistrene. Indenrigsministeriet pålagde nemlig efter forslag fra Socialministeriet folkeregistrene at sørge for, at ikke-arbejdsløshedsforsikrede personer, som »skifter plads«, blev opfordret til at sørge for at få udstedt dette arbejdskort inden fraflytningen fra den kommune, hvor de stod registrerede den 1. oktober 1942. Opfordringen skulle ske ved udlevering af en rød seddel.
Dagligdagen glemtes dog ikke ganske under besættelsen, så Indenrigsministeriet offentliggjorde til almindelig orientering en afgørelse om, at en person, som var blevet indskrevet på en åndssvageanstalt, hvorfra hun ikke kunne påregnes udskrevet, skulle folkeregistreres med bopæl i den kommune, hvor anstalten var beliggende.
I 1943 sætter krigen på anden måde sit præg på folkeregistreringen. Således offentliggør Justitsministeriet et bekræftende svar på et spørgsmål fra en dommer om, hvorvidt han skulle meddele folkeregistret en kendelse afsagt af skifteretten om, at personer skulle anses for døde ved krigsforlis.
Det er også i 1943, at Justitsministeriet udvider området for legitimationskort til at gælde Bornholm og Christiansø. Indenrigsministeriet er tilsyneladende godt tilfreds med de hidtil udstedte bestemmelser til folkeregistrene om udstedelsen af legitimationskort, for der udsendes ingen yderligere i tilknytning til Justitsministeriets cirkulære.
Sidst på året 1943 bestemmer Det statistiske Departement, at kommunerne skal give departementet særskilt indberetning om personer, der midlertidigt opholdt sig i udlandet og om disses hjemkomst. Indberetningen skulle gives, umiddelbart efter at anmeldelsen havde fundet sted. Når kvartalsindberetningerne til Det statistiske Departement om forandringerne i folkeregistrene udfærdigedes, skulle disse personer ikke medtages. Dette cirkulære var udelukkende beregnet for personer, som under besættelsen tog midlertidigt arbejde i Tyskland eller de lande, der var besat af Tyskland, hvorfor det betragtedes som bortfaldet, da krigen var afsluttet.
Regelfabrikationen i forbindelse med legitimationskortene når i 1944 sit højdepunkt med udsendelsen af 2 bekendtgørelser og 3 cirkulærer.
Fra 1. august 1944 skulle alle danske statsborgere, som opholdt sig her i landet have et legitimationskort, og udlændinge skulle altid have et pas på sig. Den fremgangsmåde, folkeregistrene skulle gå frem på i forbindelse med legitimationskortene, ændredes dog ikke som følge af udvidelsen, men der fastsattes selvfølgelig nye tidsfrister for pligten til at anskaffe sig kortene.
Børn under 15 år, som ikke havde pligt til at have et legitimationskort, men som ofte blev bedt om at fremvise et sådant, fordi de blev anset for ældre end 15 år, gav Indenrigsministeriet folkeregistrene lov til at udstede legitimationskort til, når der blev bedt herom, og folkeregistrene fandt rimelig grund til udstedelsen.
Men 1944 var også andet end legitimationskort. Således bestemte Det statistiske Departement efter aftale med Indenrigsministeriet, at folkeregistrene fremover, når de indgav kvartalsindberetninger til departementet, skulle vedlægge de originale anmeldelser fra præsterne/personregisterførerne og skifteretterne om fødsler og dødsfald.
En anden af folkeregistrenes opgaver under besættelsen fremgår af et cirkulære fra Kirkeministeriet til biskopperne. Heri anmodes biskopperne om at indskærpe overfor præsterne, at fødselsindberetningerne til folkeregistrene sker senest 8 dage efter at fødselsanmeldelsen er modtaget af præsten. Forsinkelsen var nemlig til stor gene, da tildelingen af rationeringskort skete på grundlag af folkeregistrenes indberetninger om antallet af personer i kommunerne.
Flygtningestrømmene i krigens sidste tid afspejles i et cirkulære, som Det Statistiske Departement udsendte til alle kommunalbestyrelser i april 1945. Det handler om udlændinge, der var kommet til landet efter den 1. februar 1945 uden at have indrejsetilladelse fra danske gesandtskaber eller konsulater i udlandet, og som heller ikke senere havde fået opholdstilladelse af Justitsministeriet.
Hvis sådanne personer anmeldte til folkeregistrene, at de tog ophold i landet, skulle dette kun betragtes som midlertidigt, selv om de pågældende ikke havde nogen bopæl i udlandet. I cirkulæret står endvidere, at »Fra registrets side bør der ikke udfoldes noget initiativ for at opnå sådanne anmeldelser, og der udfærdiges hverken hoved- eller navneregisterkort for de pågældende, men de indkomne anmeldelser bør opbevares i registret.« De pågældende skulle heller ikke medregnes i registerbefolkningen. Derimod skulle disse personer særskilt indberettes til Det Statistiske Departement med en række personlige oplysninger.
De pågældende udlændinge skulle heller ikke have udstedt almindelige flyttepapirer, hvis de flyttede til anden kommune, men de kunne, hvis de bad derom, få en kvittering for det midlertidige ophold. Denne kvittering kunne så bruges som grundlag for registreringen i den nye tilflytningskommune.
Den 9. januar 1945 havde Indenrigsministeriet nedsat et udvalg med medlemmer fra de daværende 4 kommunale organisationer, Københavns Kommune, Det statistiske Departement, Kirkeministeriet, Justitsministeriet samt Indenrigsministeriet selv. Udvalget skulle »på grundlag af en teknisk gennemgang af de gældende regler for folkeregistrenes førelse fremkomme med forslag til de ændringer, som erfaringerne måtte tilsige, og som kan gennemføres uden lovændring«. Sideløbende hermed skulle udvalget »foretage en undersøgelse af, hvorvidt der måtte være anledning til at gennemføre regler om anmeldelse til registrene af ægteskabs indgåelse, separation, skilsmisse, navnerettelser og straffedomme«.
Denne formulering, som ikke kunne krænke en besættelsesmagt, dækkede over den ydre anledning til udvalgets nedsættelse, nemlig de ødelæggelser af folkeregistrene rundt omkring i landet, som havde fundet sted under den tyske besættelse. Indenrigsministeriet havde ønsket i god tid at forberede den rekonstruktion af folkeregistrene, der måtte tilvejebringes, når normale tider igen indtrådte. Rekonstruktionen kunne ske uden lovændring, idet Indenrigsministeriet i medfør af folkeregistreringslovens § 8, stk. 3, kunne pålægge en kommune, hvis register var gået tabt, at foretage forskellige foranstaltninger og at udarbejde et register på grundlag heraf. Som grundlag for rekonstruktionen af de ødelagte registre ville Det statistiske Departement straks efter krigens ophør foretage en folketælling, der tillige kunne tjene til en revision af de endnu eksisterende registre.
For at få et overblik skrev Indenrigsministeriet i februar 1945 til landets amter og bad om en fortegnelse over de kommuner i amtet, hvis folkeregistre ikke længere fungerede. Af de kommuner, som havde problemer skriver mange, at registrene eller en del deraf er fjernede. Andre oplyser, at registrene er ødelagt, måske ved hærværk. Der nævnes også brand. En kommune har fået registret bortført af revolverbevæbnede personer. En enkelt kommune oplyser, at registret er lukket på grund af mangel på kvalificeret arbejdskraft, idet hele personalet var arresteret af det tyske politi. Til gengæld havde tyskerne fundet 7 registre på loftet over et forsamlingshus og tilbageleveret registrene til kommunerne.
Allerede på udvalgets første møde den 20. januar 1945 forudså man en snarlig afslutning af krigen. Derfor nedsatte man et underudvalg, som skulle forberede en almindelig folketælling til brug ved folkeregistrenes revision og rekonstruktion, der kunne gøre folkeregistrene i stand til at opfylde de krav, der måtte blive stillet til dem, bl. a. ved hurtig udskrivning af valg.
Arbejdet med tilvejebringelse af grundlaget for en rekonstruktion afsluttedes i foråret 1945, og da udvalget var bekendt med, at folketællingen ønskedes afholdt i første halvdel af juni måned 1945, sendte udvalget med en skrivelse af 24. maj 1945 til Indenrigsministeriet udkast til cirkulærer og tællingsskemaer til brug ved folketællingen. For ikke at forsinke sagen havde man ikke udarbejdet nogen delbetænkning. Hvor hastende sagen var, ses også af, at udvalget gør ministeriet opmærksom på, at cirkulærerne stod i sats hos trykkeriet Schultz.
Ved fremsendelsen bemærkede man, at det i udkastene var forudsat, at der blev indhentet en kongelig resolution for den ekstraordinære folketælling, idet den kongelige resolution fra 13. december 1924 kun gav hjemmel for afholdelse af en ordinær folketælling den 5. november, og der heller ikke i folkeregistreringsloven fandtes hjemmel for afholdelse af en egentlig folketælling i hele landet.
Folkeregisterudvalget var klar over det praktiske i samtidig med genopbygningen af registrene at gennemføre sådanne ændringer som erfaringerne havde tilsagt. Men man havde fundet, at dette var mindre vigtigt end hensynet til en hurtig rekonstruktion af registrene. Udvalgets betænkning blev således først afgivet i august 1953 og trykt i 1954. Forslagene til ændringer i de hidtil gældende regler skal derfor først omtales i kapitel 7.
Under hensyn til folkeregistrenes betydning for udarbejdelse af valglister, skattelister, fordeling af rationeringskort m. m. anså Indenrigsministeriet det for »uomgængeligt nødvendigt« at rekonstruktionen af de ødelagte registre og en revision af de bestående snarest fandt sted. Ministeriet udsendte derfor allerede den 30. maj 1945 to næsten enslydende cirkulærer til henholdsvis bykommunerne og landkommunerne om afholdelse af den ekstraordinære folketælling den 15. juni 1945, som skulle være grundlaget for dette arbejde.
Folketællingen skulle udføres ved kommunalbestyrelsernes foranstaltning ved hjælp af nogle særlige skemaer, som skulle »behandles med omhu« og »udfyldes med blæk«. Kommunerne skulle inddeles i tællingsdistrikter, hvor en tællingskommissær stod for uddelingen af skemaerne. Den pågældende skulle nogle dage inden tællingen forsynes med Indenrigsministeriets cirkulære, Det statistiske Departements vejledning om udfyldning af folketællingsskemaerne samt et passende antal af disse skemaer.
Man mærker historien, når det med store typer i de pågældende cirkulærer anføres at der ikke skal ske optagelse på folketællingsskemaerne af allierede militærpersoner m. v., uniformerede tyske militærpersoner m. v., samt flygtninge, der er kommet til landet ved tysk foranstaltning, såfremt de er anbragt i lejre, kaserner, skoler eller lignende samlingssteder. Alle andre flygtninge skulle derimod optages på skemaet. I udvalgets brev af 24. maj 1945 til Indenrigsministeriet stod, at de »kasernerede flygtninge«, ikke havde bopæl her i landet og »antagelig snarest søges udbragt af Riget«, derfor burde de ikke optages i folkeregistrene.
De registre, der var helt eller delvis ødelagte, skulle rekonstrueres på grundlag af folketællingsskemaernes oplysninger, eventuelt suppleret med andet materiale, der stod til kommunalbestyrelsens rådighed, som f. eks. skattelister, vielsesprotokoller, det sociale udvalgs materiale, m.m. Kommunalbestyrelsen skulle sørge for, at de havde materiale, således at arbejdet med at udskrive folkeregisterkortene/protokollerne kunne påbegyndes umiddelbart efter afslutningen af folketællingen.
Ministeriet ønskede i øvrigt omgående besked fra de kommuner, hvis registre var helt eller delvis ødelagt med en redegørelse for skadens omfang. Man ville endvidere orienteres om afslutningen med rekonstruktionen af registrene. De kommuner som havde ødelagte folkeregistre kunne efter aftale med Det statistiske Departement få en udsættelse med indsendelse af folketællingsskemaerne til departementet udover den 15. august 1945, som var den almindelige frist.
Af Det statistiske Departements cirkulære om folketællingen fremgår, at der på skemaerne skulle optages samtlige personer, der den 15. juni 1945 var tilstede på tællingstedet (bortset fra de i Indenrigsministeriets cirkulærer ovenfor nævnte 3 grupper), hvad enten de var fastboende eller midlertidigt nærværende, samt de personer, der var midlertidigt fraværende, men som havde fast bopæl i boligen.
Konsekvensen af denne tællemåde var selvfølgelig, at der måtte udformes nøje regler for registreringen i skemaerne af de »midlertidigt nærværende« og de »midlertidigt fraværende«, herunder om indkaldelse af de pågældende til nærmere forklaring hos registerføreren af uklarheder og om meddelelse til andre kommuner om de pågældende.
Udover et »sædvanligt« afsnit om revisionen af folkeregistrene på grundlag af folketællingens oplysninger indeholder cirkulæret også vejledning om rekonstruktion af helt eller delvist ødelagte folkeregistre.
Hvis hovedregisterkortene var ødelagt, skulle der udskrives nye, som skulle indeholde følgende oplysninger:
1. Fulde navn
2. Køn
3. Stilling eller erhverv
4. Bopæl
5. Fødselsår
6. Fødselsdag
7. Fødested
8. Statsborgerforhold
9. Tilhørsforhold til Folkekirken
10. Ægteskabelig stilling
11. Vielsesdato og vielsessted
12. Stilling i husstanden
13. Tilflytningsår og fraflytningssted.
Sammenholder man disse oplysningstyper med dem, der er angivet i Indenrigsministeriets cirkulære af 23. august 1924, hvortil Det statistiske Departement henviser, ser man, at oplysningen om tilhørsforhold til Folkekirken nu ikke længere kun er en oplysning, som det »ville være hensigtsmæssigt at medtage«. Endvidere er oplysning om vielsesdato og vielsessted en udvidelse i forhold til 1924.
Også på et andet punkt er der sket en ændring. Hvis navneregisterkortet ikke er i behold, skal et sådant – som hidtil – udskrives for »husstandens overhoved«, men i de kommuner, hvor det findes ønskeligt kan et sådant kort også udskrives for den samlevende hustru og eventuelt for hjemmeværende børn under 15 år. Departementet anbefaler på grundlag af sine erfaringer, at der i hvert fald også udfærdiges et sådant for hustruens vedkommende!
Flytninger, der anmeldtes i perioden fra tællingen den 15. juni 1945, til rekonstruktionen skulle være tilendebragt den 15. august 1945, hvis man ikke havde fået udsættelse, skulle opbevares omhyggeligt og så noteres på kortene, når rekonstruktionen var endt.
Det blev endvidere i cirkulæret indskærpet, at hovedregisterkortene skulle påføres de tidligere omtalte sygeforsikringsoplysninger.
Efter denne kraftanstrengelse med at rekonstruere og ajourføre registrene lades disse i de kommende år i fred, mens man afventer betænkningen fra det siddende udvalg, hvis opgave jo netop er at se på behovet for ændringer i de gældende regler.
En lille ændring bliver det dog til imens, idet Det statistiske Departement i december 1947 meddeler folkeregistrene, at de ikke længere skal indsende de originale anmeldelser fra præsterne om fødsler og dødsfald til departementet.
I 1948 udsendte Indenrigsministeriet et cirkulære, hvori man anmodede folkeregistrene om at fremskynde arbejdet med at fremskaffe manglende oplysninger til grundlisteudvalgene til brug for disses endelige affattelse af nævninge- og domsmandslister.
Med hjemmel i en ny lov fra 1948 om valg til Rigsdagen udsendte Indenrigsministeriet i 1949 en ny bekendtgørelse om folkeregistrenes fremgangsmåde ved tilflytteres optagelse på folketingsvalglisten.
I øvrigt ses dagligdagen at have indfundet sig igen i folkeregistrene. Således fremgår det af et cirkulære fra Kirkeministeriet, »at der til stadighed indløber klager fra folkeregisterførerne over, at de foreskrevne (fødsels)indberetninger ikke afgives rettidigt«.
Den 1. oktober 1949 blev der ved en lagtingslov oprettet folkeregistre på Færøerne. Reglerne for registrenes førelse svarede i det væsentligste til de regler, der var fastsat for det øvrige kongerige i Indenrigsministeriets cirkulære nr. 155 af 25. oktober 1924, men man havde dog også oprettet et landsregister på Færøerne for den samlede færøske befolkning.
Da både Indenrigsministeriet og det færøske landsstyre anså det for ønskeligt, at der foretoges registrering af flytninger mellem Færøerne og det øvrige kongerige, udsendte Indenrigsministeriet i 1950 et cirkulære herom.
Ifølge dette cirkulære skulle folkeregistrene ved fraflytning til Færøerne udstede flyttebevis og flyttemeddelelse. Flyttebeviset skulle den flyttende have, og flyttemeddelelsen skulle via landsregistret sendes til tilflytningskommunen. Hvis ikke den flyttende afleverede flyttebeviset i tilflytningskommunen, skulle denne orientere landsregistret, der skulle eftersøge den flyttende. Viste det sig så, at den pågældende ikke var flyttet til Færøerne eller havde bopæl i en anden kommune, skulle landsregistret underrette fraflytningskommunen herom.
Ved flytninger fra Færøerne til Danmark skulle den færøske kommune også udstede flyttebevis og flyttemeddelelse. Flyttemeddelelsen skulle via landsregistret sendes til tilflytningskommunen. Hvis tilflytningskommunen ikke modtog flyttebeviset og en eftersøgning havde vist sig forgæves, skulle landsregistret orienteres. Dette skulle så foretage en eftersøgning på Færøerne, hvis resultat den skulle orientere den angivne tilflytningskommune om. Hvis landsregistrets eftersøgning var forgæves, skulle Det statistiske Departement underrettes. Hvis tilflytteren fra Færøerne havde tilmeldt sig en anden kommune end den oprindeligt angivne, skulle denne kommune orientere både den oprindeligt angivne tilflytningskommune og landsregistret.
| Folkeregistrenes indretning og indhold |
| Folkeregistrenes opgaver |
| Flytninger |
| Betænkningens bilag |
| Indenrigsministeriets behandling af betænkningen |
I 1954 forelå endelig den trykte betænkning fra udvalget, som var blevet nedsat i januar 1945, og hvis opgave var at komme med forslag til ændringer i de administrativt fastsatte regler og desuden vurdere, om der var grund til at fastsætte regler om anmeldelse af indgåelse og opløsning af ægteskab, separationer, navnerettelser og straffedomme: »Betænkning om ændring af de gældende regler for førelse af folkeregistre m. v.«
De regler, som man skulle se på, var de to cirkulærer fra 1924 om førelse af folkeregistre ved hjælp af henholdsvis kort og protokoller samt de supplerende bestemmelser i cirkulæret fra 1925 om registreringen af varetægtsfanger og endelig cirkulæret fra 1939 om folkeregistrenes oplysningsvirksomhed. Der var fra forskellig side dels ønsket forenklinger af disse regler, dels ønsket registrering af flere oplysninger.
Arbejdet i udvalget var foregået på den måde, at et arbejdsudvalg havde samlet erfaringer og oplysninger ved diverse studiebesøg samt drøftelser og forhandlinger med ministerier, organisationer m. fl. Resultatet heraf blev så forelagt det samlede udvalg, der gennemgik det og på grundlag heraf afgav betænkningen, hvori der som bilag var udkast til en instruks for folkeregistrene med formula rer med tilhørende bemærkninger og på tilsvarende vis udkast til en bekendtgørelse og et cirkulære om den nye instruks.
Betænkningen indledes med en redegørelse for folkeregistrenes indretning og indhold.
Da kun ca. 100 kommuner førte folkeregistre i protokoller, og da udviklingen gik mod registrering på kort, fandt udvalget kun grund til at udarbejde en instruks for kortregistre, idet denne så måtte tillempes de steder, hvor der anvendtes protokoller.
De hidtil brugte kort varierede blandt andet efter kommunetypen. Det fandt udvalget uhensigtsmæssigt, men dog ikke så meget, at man fandt, at der skulle være en pligt til at bruge ens kort. Ensartetheden skulle tilstræbes ved henstillinger.
Uden at være rabiat rødstrømpe læser man med glæde, at udvalget drøfter om familiekortene skal bibeholdes eller man skal overgå til selvstændige kort for mand og hustru. Glæden er dog kort, dels når man ser resultatet, bibeholdelse af den hidtidige ordning, dels når man ser på begrundelsen for overhovedet at tage spørgsmålet op.
Når man overvejede spørgsmålet, var det, fordi det i de kommuner, der havde brugt særskilt registrering, havde vist sig praktisk i forbindelse med skilsmisser og separationer. Endvidere kunne det være svært at finde frem til oplysninger om gifte kvinder. Endelig ville en eventuel indførelse af et fællesregister til varetagelse af både civilstandsregistrering og folkeregistrering nødvendiggøre, at hustruen havde sit eget hovedregisterkort. I et civilstandsregister registreres fødsler, ægteskaber, dødsfald m.m., dvs. oplysninger, der dengang som nu registreres i kirkebøgerne. Størstedelen af disse oplysninger registreres også i folkeregistret.
Udvalget gik imidlertid ikke ind for forslaget, idet den gældende ordning havde vist sig i det store hele praktisk. Endvidere ville en nyordning medføre betydeligt merarbejde og øgede udgifter, som ikke stod i rimeligt forhold til fordelene ved forslaget. Endelig anførte udvalget, at efter afgivelse i 1951 af betænkning fra et udvalg nedsat i 1938 af Justitsministeriet ikke kunne forventes hjemmel for sådan en sammensmeltning af civilstandsregistrene med folkeregistrene, jf. herom kapitel 15.
Det var udvalgets opfattelse, at der ikke skulle ske en indskrænkning i de oplysninger, som registrene hidtil havde registreret på hovedregisterkortene, bortset fra oplysningen om konkurs, som efter 1953-grundloven ikke længere bevirkede fortabelse af valgret. Endvidere var den heller ikke påkrævet for anmeldelse af skattekrav i konkursboerne, idet kommunerne f. eks ved gennemlæsning af Statstidende kunne sikre sig underretning om konkurs.
Med hensyn til udvidelse af oplysningerne, foresloges indgåelse af ægteskab samt skilsmisser og omstødelse af ægteskab. Separationer mente man derimod ikke, at det var hensigtsmæssigt at registrere, idet der var tale om en midlertidig situation.
Udvalgets overvejelser om indberetning og registrering af straffe med valgretsfortabende virkning mistede inden betænkningens afgivelse deres interesse, fordi de nye valglove ikke stillede krav om straffrihed for at udøve valgret. En undtagelse gjaldt dog notater om domme afsagt i henhold til lovgivningen om landsforræderi.
Herudover mente udvalget, at det var hensigtsmæssigt, at der skete registrering af, om en person modtog alders- eller invaliderente, for så kunne man straks orientere det sociale udvalg, hvis man fik besked om rentemodtagerens fraflytning eller død, så renteudbetalingen kunne standses.
Ligesom registrene fik orientering om adoptionsbevillinger fandt udvalget det rimeligt, at registrene blev orienteret om ophævelse af adoptionsforhold.
Desuden fandt udvalget, at der skulle ske en nøje registrering af den hjælp, der blev udbetalt med valgretsfortabende virkning.
På anbefaling af Socialministeriet foreslog udvalget, at der skulle ske en registrering, første gang der for en registreret person skete forskudsvis udbetaling af børnebidrag til børn i eller uden for ægteskab, for at modvirke at disse personer unddrog sig deres bidragsforpligtelser.
Udvalget kunne også tiltræde et ønske fra Kirkeministeriet om, at folkeregistrene skulle foretage nøjagtige noteringer på hovedregisterkortet af anmeldte udtrædelser af Folkekirken, samtidig med at man påså, at betingelserne var opfyldt. Kirkeministeriet havde begrundet sit ønske med forholdets betydning for valglisterne til menighedsrådsvalg og ligningen af de kirkelige afgifter.
Efter denne gennemgang af folkeregistrenes indretning og indhold, gik udvalget over til en omtale af folkeregistrenes forskellige opgaver.
Udvalget fremhæver folkeregistrenes hovedformål som vejvisere, der kan hjælpe kommunalbestyrelserne til at finde de enkelte beboere i kommunen og den stigende betydning, denne virksomhed har haft for den offentlige administration. Man forudser, at der fremover vil blive stillet stigende krav til den offentlige administration, og understreger derfor, at det er udvalgets opfattelse, at der ikke kan pålægges registrene yderligere opgaver uden at disses rammer sprænges og der påføres kommunerne yderligere udgifter.
Derfor afviste udvalget at pålægge registrene en række yderligere opgaver. Blandt disse opgaver var registrering af personer, som oppebar renter fra et uafsluttet dødsbos kapital, kontrol med lægernes opgørelser over lægeundersøgelser og difterivaccinationer af børn, kontrol med at pas kun udstedtes til personer med en lovlig interesse heri, og at de pågældende kun fik ét pas, og endelig en kontrolvirksomhed for privatpersoner. Som eksempel på det sidste nævnes en underpanthavers anmeldelse af denne panteret, så han kunne få underretning, når debitor flyttede.
Om det, som udvalget kalder folkeregistrenes oplysningsvirksomhed, foreslår man en fortsættelse af adgangen for offentlige myndigheder til »i embeds medfør« at indhente oplysninger hos folkeregistrene. Politiet mente man åbenbart skulle have en favørstilling, i form af en adgang til oplysningerne »til enhver tid«.
Hvis det drejede sig om et større antal oplysninger, som ikke ville kunne skaffes uden merudgifter og merarbejde skulle man kunne kræve udgifterne dækket af vedkommende offentlige myndighed. Udvalget nævner specielt oplysninger til brug ved inkasso for Statsradiofonien og Forvaltningsnævnet for Krigsforsikring.
Private, som ønskede oplysninger fra folkeregistret, skulle fortsat være berettiget til en attest om eget ophold i kommunen. Når det drejede sig om oplysninger om andre, var udvalget bekymret for, at disse oplysninger skulle komme uvedkommende i hænde. Derfor foreslog man, at folkeregisterføreren kun skulle have pligt til at oplyse den pågældendes adresse, hvilket man åbenbart opfattedes som fulde navn, stilling og bopæl.
Om den spørgende skulle have andre oplysninger skulle afgøres af folkeregisterføreren efter et skøn, hvor man henviste til en bestemmelse om, at han havde tavshedspligt med hensyn til de oplysninger, der fandtes i registret. Der henvistes i den forbindelse til straffelovens bestemmelse om straf for den, der røber tjenestehemmeligheder.
For en umiddelbar betragtning synes der ikke at være overladt meget til registerførerens skøn, hvis han havde tavshedspligt om alt i registret. Sådan har det dog åbenbart ikke været meningen, at tavshedspligten skal forstås, idet udvalget anfører, at der som hidtil under ingen omstændigheder må gives oplysninger om straffe, modtagelse af offentlig hjælp, børnebidragspligt og skatteforhold. Der må således have været »visse omstændigheder«, der berettigede til udlevering af andet end den ovenfor omtalte adresse.
Spørgere, som kan dokumentere en berettiget interesse i oplysning om en persons adresse i et fængsel, skulle fortsat have adgang hertil for denne oplysning. Da udvalget fandt, at man skulle være meget tilbageholdende med at oplyse, at en person var fængslet, skulle man dog nøjes med at give familiens adresse, hvis dette var tilstrækkeligt.
Udvalget fandt, at de hidtil gældende bestemmelser om adressebeskyttelse skulle opretholdes, men beskyttelsen skulle ikke kunne gøres gældende på ubestemt tid. Da der samtidig måtte være et alvorligt ønske til grund for beskyttelsen, skulle denne kun kunne gøres for ét år ad gangen, således at man måtte fremsætte en fornyet anmodning, hvis beskyttelsen skulle gælde længere. Endelig fandt man, at beskyttelsen kun skulle gælde i forhold til det register, der havde imødekommet ønsket, men der skulle dog på flyttemeddelelsen gøres en bemærkning herom.
Uanset at folkeregisterudvalget som nævnt ovenfor mente, at folkeregistrene ikke kunne klare flere opgaver, så havde Indenrigsministeriets værnepligtsudvalg udarbejdet et forslag til en ny værnepligtslov med en forenkling af værnepligtiges optagelse i og slettelse af lægdsrullen. Og nok har der formentlig været tale om en forenkling, men forslaget som folkeregistreringsudvalget medtog i sit udkast til instruks for folkeregisterførere, indebar så vidt ses en stor arbejdsbyrde for folkeregistrene. Disse skulle således hvert år inden den 1. september modtage ikke-udfyldte lægdsrullelister eller lægdsrullekort, som de for hver mand, der opnåede den alder, hvor man skulle optages i lægdsrullen, skulle udfylde med et lægdsrullenummer, sammensat efter særlige regler, samt oplysninger om navn, fødselsdato, fødselssted m. m. Disse lægdsrulleoplysninger skulle så inden den 1. oktober tilbagesendes til udskrivningskredsen.
Udvalget mente, at en del af registrenes oplysninger kunne have en sådan interesse for andre myndigheder, at folkeregistrene af sig selv skulle videregive disse informationer. Udover som hidtil at give meddelelser om ændringer i registret som følge af til- og fraflytninger samt fødsler og dødsfald til Det statistiske Departement, skulle kommunens børneværnsudvalg orienteres, hvis et barn under 14 år flyttede til kommunen med sin fraskilte, fraseparerede eller ugifte moder, eller hvis barnet var anbragt i familiepleje. At et barn kunne tænkes at flytte alene sammen med sin far, lå nok udvalget fjernt. Derimod kunne man måske tænke sig, at det var bevidst, at der ikke skulle ske en indberetning, hvis moderen var (en agtværdig) enke?
Socialudvalget skulle orienteres om indsættelse af rentemodtagere til afsoning af straf af hensyn til »afregningen af den den enkelte tilkommende rente«.
For at fremmedpolitiet kunne kontrollere udlændinge skulle folkeregistret orientere, når udlændinge flyttede.
Og endelig skulle sognepræsten orienteres om en persons udtræden af Folkekirken, når folkeregistret blev orienteret herom af et trossamfund uden for Folkekirken.
Betænkningens sidste afsnit drejer sig om registrering af flytninger og om særreglerne i den forbindelse.
For de almindelige flytninger overvejede udvalget på opfordring af Forvaltningsnævnets sekretariat om det var hensigtsmæssigt at ændre på fremgangsmåden ved anmeldelse og registrering af midlertidigt ophold.
Efter den hidtil gældende ordning skulle et midlertidigt ophold ikke registreres i opholdskommunen. Forvaltningsnævnets sekretariat foreslog, at den flyttende anmeldte det midlertidige ophold til fraflytningskommune, som så skulle lade en besked gå til tilflytningskommunen. Fordelene herved skulle være en forenkling i papirgangen samt at fremgangsmåden svarede til den, der anvendtes ved endelig flytning.
Dette forslag blev afvist af et enigt udvalg, som dels anførte, at der var så få af sådanne flytninger, at besparelsen var minimal, dels fremhævede, at den person, der foretager en midlertidig flytning, ikke på flytningens tidspunkt ved, om opholdet i den midlertidige kommune bliver sådant at tilmelding til den midlertidige kommune bliver nødvendigt. Udvalget ville dog foreslå en kontrolbestemmelse, hvorefter registerføreren i den midlertidige opholdskommune skulle sende en indberetning til den angivne bopælskommune for at sikre sig, at personen var registreret der.
Om flytninger til og fra Færøerne henviste man til Indenrigsministeriets cirkulære fra 1950, som udvalget havde stået fadder til.
I Grønland var endnu ikke oprettet folkeregistre, derfor måtte flytninger til og fra Grønland behandles som flytninger til og fra udlandet.
Udstedelse af flyttebeviser ved flytning til udlandet, som var uomtalt i folkeregisterloven, fandt udvalget burde gennemføres på traktatmæssig basis. En ordning indenfor Norden ville efter udvalgets opfattelse være hensigtsmæssig, navnlig da svenske kommuner i mange tilfælde krævede flyttebeviser ved tilflytning hertil. Spørgsmålet fandt man kunne drøftes i Nordisk Råd.
Som noget nyt foreslog udvalget, at der foretoges en blyantspåtegning herom, hvis folkeregistrene kom til kundskab om, en person opholdt sig midlertidigt i udlandet i mindst 3 måneder. En notering herom ville være af interesse for ligningsarbejdet.
I betænkningens afsnit om særregler for flytninger diskuterede man dels de gældende særregler, dels om der skulle indføres særregler for nye grupper.
Udvalget fandt ingen grund til at opretholde den hidtidige regel om, at elever på høj- og landbrugsskoler ikke skulle optages i folkeregistret i den kommune, hvor skolen var beliggende, hvis skoleopholdet var under 1 år. Formålet med denne særordning havde været, at spare skolekommunerne for arbejdet med at registrere eleverne på disse skoler i folkeregistret. Men mange af eleverne vendte ikke tilbage til den gamle kommune. Endvidere hæftede udvalget sig ved, at eleverne efter en lov af 18. februar 1937 ansattes i skat til den kommune, hvor skolen lå. Udvalget foreslog derfor, at disse elever fremover skulle melde flytning efter de almindelige regler.
Udvalget var enigt om, at begrænse registreringen af ophold i fængsler og arresthuse. Da man formodede, at bopælen i de fleste tilfælde bevaredes under korte ophold de pågældende steder, og da man desuden fandt, at det var uheldigt, at registrene fik meddelelse om disse ophold, foreslog udvalget, at der kun blev sendt meddelelse til folkeregistrene om ophold af mindst 3 måneders varighed. Endvidere skulle der ikke gives registrene meddelelse om varetægtsfængsling, da dette normalt også var af kortere varighed.
Et særligt problem udgjorde de værnepligtige. Efter den dagældende værnepligtslov skulle endnu ikke indkaldte værnepligtige samt personer, som havde aftjent deres værnepligt, melde flytninger til lægdsbestyreren. Reglerne for denne anmeldelsesordning stammede fra tiden før folkeregistrenes indførelse og sikrede ikke, at udskrivningsvæsenet kom i besiddelse af alle oplysninger om flytningerne. Et rationelt samarbejde mellem udskrivningsvæsenet og folkeregistrene, hvortil de pågældende skulle melde flytning efter de almindelige regler havde ikke kunnet etableres under det eksisterende »rullesystem«. I værnepligtsudvalgets udkast til en ny værnepligtslov, var der imidlertid hjemmel for at pålægge folkeregistrene at give udskrivningsvæsenet meddelelse om værnepligtiges flytninger. Dette fulgte folkeregisterudvalget op med nærmere regler for indberetningerne i sit udkast.
For de indkaldte værnepligtige havde udvalget i det væsentlige optaget de hidtil gældende regler, herunder at de værnepligtige i modsætning til strafafsonere fulgte familiens flytninger under værnepligten. Man præciserede, at disse særregler kun gjaldt værnepligtige, der første gang indkaldtes til aftjening af værnepligt, og ikke personer indkaldt til fortsat øvelse, kantonnement og lignende.
Udvalget havde overvejet, om mathelever, flyvekadetaspiranter, flyvemekanikerelever og fenrikker m. fl. skulle omfattes af særreglerne. Da indkaldelsen skete efter den pågældendes frivillige anmodning, mente man imidlertid, at de skulle melde flytning på sædvanlig måde. Hertil kom, at udvalget var bekymret for de tvivlsspørgsmål, der kunne opstå, om særreglens afgrænsning.
For de personer, som førte en omflakkende tilværelse uden fast bopæl og derved efter udvalgets opfattelse unddrog sig deres forpligtelser over for det offentlige, overvejede udvalget forskellige kontrolmuligheder uden dog at ende med at anbefale nogen.
Man overvejede ligeledes, om man skulle pålægge hospitaler, sygehjem, hoteller, pensionater og lignende at foretage indberetning om ophold de pågældende steder i f. eks. 1 måned eller derover. Da størsteparten af disse personer formodedes at have bevaret deres bolig andetsteds, hvor de var tilmeldt folkeregistret, mente udvalget at der ikke ville være et rimeligt forhold mellem resultatet af sådanne indberetninger og det betydelige merarbejde, der var forbundet dermed.
Det eneste punkt, hvor udvalget ikke kunne komme med en enig indstilling, var registreringen af søfolk og fiskere. Problemet med registreringen af disse gjaldt de ugifte, idet gifte søfolk og fiskere i almindelighed har bevaret en bopæl i en kommune modsat de ugifte. Folkeregisterkommissionen fra 1920 havde ikke behandlet spørgsmålet, og de pågældendes forhold var heller ikke omtalt i selve loven eller bekendtgørelsen om folkeregistre. I andre love var man imidlertid gået ud fra, at de skulle registreres i en kommune her i landet.
I Indenrigsministeriets cirkulære nr. 161 af 26. oktober 1925 berørte man i slutningen søfolks registrering, idet det her siges, at ugifte søfolk og fiskere, der arbejder og bor om bord på fiskekuttere stationerede og indregistrerede i en kommune, skal lade sig registrere i denne kommunes folkeregister, hvis ikke de har bopæl eller anden tilknytning til en anden kommune har i landet og ikke på sædvanlig måde er sat i skat til nogen kommune. Udvalget anførte om denne bestemmelse, at den byggede på den forudsætning, at der var en pligt for de pågældende til at lade sig registrere i en kommune her i landet, men at bestemmelsen i øvrigt måtte antages at være skattemæssigt begrundet.
I Indenrigsministeriets praksis var sagerne afgjort efter en konkret vurdering.
Udvalget havde forsøgt at finde frem til en almindelig subsidiær regel for registreringen af de ugifte søfolk og fiskere. Man overvejede fødekommunen, kommunen hvor sømanden var registreret ved afrejsen og skibets hjemstedskommune, men landede på rederiets hjemstedskommune. Da de tre primærkommunale organisationer protesterede og sagde, at dette forslag ville medføre, at de kommuner, som fik søfolkenes skat, ville være nogle andre, end dem der skulle påtage sig forsørgelsesbyrderne ved ledighed, og da Socialministeriet havde fremført, at en ordning, hvorefter registreringskommunen skulle dække hjælpen, krævede en ændring af forsorgsloven, fandt udvalget, at spørgsmålet måtte overlades til lovgivningsmagten.
Særudtalelsen om spørgsmålet kom derefter fra repræsentanten for De samvirkende Sognerådsforeninger, der mente, at det ved fastsættelsen af reglerne for registreringen af denne persongruppe måtte tilstræbes, at de kommuner, til hvilke de pågældende svarede kommuneskat, i trangstilfælde påtog sig udgifterne ved deres forsørgelse.
Udlændinges registrering kunne på daværende tidspunkt kun give anledning til nogle få bemærkninger. Man henviser til den gældende regel i § 18 i instruksen fra 1924, men anførte, at registrering dog ikke skal ske, hvis de pågældende opholder sig under 3 måneder her i landet og under dette ophold bevarer fast bopæl i udlandet og ikke har arbejde eller driver erhverv her i landet. Med denne tilføjelse ville man udelukke personer med kortvarigt ophold her i landet, f. eks. forretningsfolk, turister og lignende.
Som bilag til betænkningen følger herefter først et udkast til en folkeregisterinstruks med tilhørende formularer. I bemærkningerne til dette udkast gøres opmærksom på, at instruksen kun retter sig til folkeregisterføreren, hvorfor der må udsendes en række forskrifter til myndigheder bl. a. til de myndigheder, som skal foretage indberetninger til folkeregistrene. I øvrigt indeholder bemærkningerne kortfattede kommentarer til de enkelte afsnit i instruksen.
Det næste bilag er et udkast til bekendtgørelse om folkeregistre. I bemærkningerne hertil henvises til instruksen, ligesom det præciseres, at der kun er medtaget ændringer, som kan gennemføres uden lovændringer. De øvrige bemærkninger til udkastet er endnu mere kortfattede, end bemærkningerne til instruksen.
Det sidste bilag er et udkast til et cirkulære, som gør opmærksom på instruksen og fremhæver de regler, som medfører ændringer i eller tilføjelser til de hidtil gældende regler for førelsen af folkeregistre.
Efter at Indenrigsministeriet havde modtaget betænkningen, blev denne 3. marts 1954 udsendt til en række ministerier m. fl. med anmodning om en udtalelse om betænkningens udkast til instruks.
Den 27. april 1955 afleverer referenten et 10 siders referat om de indkomne udtalelser, hvorefter overreferenten den 3. maj 1955 så blot kan resolvere, at han ønsker et udkast til ny instruks og tilsvarende ændringer i bekendtgørelse og cirkulære.
Af det omtalte referat fremgår, at Justitsministeriet havde henledt opmærksomheden på »gesandtskabspersonales« anmeldelse til folkeregistrene. Principielt skulle dette personale tilmelde sig, anfører referenten, men på grund af eksterritorialitetsretten kan det ikke gennemtvinges. Referenten mener ikke, at folkeregistrene har interesse i den fortegnelse over det pågældende personale, som Udenrigsministeriet afgiver til Fremmedpolitiet, »da personalet er skattefrit og ikke udøver valgret«.
Skattedepartementet havde flere forslag, som ikke nød fremme. Det første var en registrering af separationer, der allerede var drøftet af udvalget, og som ville lette arbejdet for ligningsmyndighederne.
Skattedepartementet havde endvidere ønsket, at der blev ført et erindringskartotek over bortflyttede skatteydere ordnet efter gadenavne og med en meddelelse om den nye adresse, således at det var lettere af finde frem til, hvor skatteyderen nu opholdt sig. Forslaget nedgjordes imidlertid i referatet, idet det anførtes, at problemet kun var aktuelt i de allerstørste kommuner, og derfor ikke burde påtvinges alle de andre kommuner. Hertil kom, at man jo blot kunne påføre lønningssedlerne flere oplysninger.
Skattedepartementet fandt det endvidere uheldigt, at instruksudkastet anførte, at angivelse af bopæl i udlandet kun »om muligt« skulle anføres, hvor bekendtgørelsen intet forbehold havde og talte om nøjagtig adresse. Heller ikke her fik Skattedepartementet medhold, idet man i referatet anfører, at bekendtgørelsen indskærpede pligten overfor borgerne, hvorimod instruksen bøjede sig for det faktiske, nemlig at en sådan bopæl ofte ikke kunne oplyses.
Fra referatet, som omfatter mange emner, kan også nævnes ønsket fra Mødrehjælpens Samråd om, at oplysninger om adoptionsforhold ikke blev givet til uvedkommende. Herom siges det, at en privat spørger kun har krav på adresseoplysninger om en anden person. Om der kan gives oplysninger om andet, afgøres af registerføreren efter et konkret skøn under iagttagelse af hans tavshedspligt. Referenten foreslog, at man skulle anføre, at børnene altid skulle have adressebeskyttelse. Overreferenten mente, at det var bedre, at anføre, at adoptivbørns adresse aldrig måtte udleveres til private.
Udsendelsen af instruksen blev i sommeren 1955 drøftet med Det statistiske Departement, som oplyste, at det var umuligt at få instruksen gennemført til september, da de nødvendige tryksager, som departementet skulle fremstille, ikke kunne tilvejebringes til dette tidspunkt. Hertil kom, at der ville blive kaos, hvis gennemførelsen af den nye instruks skulle ske samtidig med arbejdet med folketællingen.
Det blev også klart, at der skulle føres detaljerede drøftelser med udskrivningsvæsenet om den tekniske fremgangsmåde ved registrenes optagelse af de værnepligtige i lægdsrullen.
I den forløbne tid var kontorchefen i øvrigt også kommet i tanke om nogle yderligere spørgsmål som f. eks. Christiansøs folkeregisterordning. Her var svaret, at forvalteren ifølge Forsvarsministeriet var folkeregisterfører, og at der ikke gjaldt nogen særregler for øen.
Under den videre proces forhandledes om yderligere ændringer, indtil det samlede »sæt« kunne udsendes den 9. juni 1956 til ikrafttræden den 1. november 1956.
Med den hast tingene foregår i 1990'erne kan man godt blive noget misundelig på en proces, der fik lov at forløbe over næsten 12 år fra nedsættelsen af udvalget i januar 1945.
I den folkeregisterinstruks, som blev resultatet af Indenrigsministeriets sagsbehandling, er der foretaget en del ændringer i forhold til betænkningens udkast. Størsteparten af disse ændringer vedrører indberetningerne fra folkeregistret til udskrivningsvæsenet.
En spændende nyskabelse påkalder sig opmærksomheden. Godt gemt i § 33 i instruksen står »Anvender folkeregistret hulkort«. Når man nu husker, hvad der tidligere stod om sirlig skrift og blyant og blæk, så er det her de nye tider første gang omtales i folkeregisterregelsættet.
Umiddelbart efter besættelsen havde man undersøgt muligheden for at foretage skatteberegningen på hulkortanlæg, og i løbet af få år fik hulkortanlæggene overordentlig stor betydning på dette og andre områder af den kommunale forvaltning. I 1952 oprettedes I/S Kommunernes Hulkortcentral og i 1956 kom en ny central til. Herudover havde nogle kommuner egne anlæg.
Et overblik over, hvad instruksen indeholdt af nyskabelser, får man bedst ved at læse cirkulæret om de nye regler. Her omtales først instruksens bilag, formularerne, som man meget anbefalede blev brugt ved trykning af folkeregistrets blanketter, fordi det ville lette samarbejdet mellem folkeregistrene. Dog kunne der i visse tilfælde være behov for ændringer.
Aldersgrænsen for at registrere hjemmeværende børn på var blevet forhøjet til 16 år. Dette skyldtes hensynet til brugen af registrene ved ligningen, idet man nu kunne få skattefradrag for hjemmeboende børn indtil barnets fyldte 16. år.
Kvinder, som var eller havde været gift, kunne anmelde til registret, at de ønskede sig registreret under pigenavnet, og så kunne de samtidig få en attestation fra folkeregistret om dette ønske. Retten til at genantage pigenavnet fulgte af den dagældende navnelovgivning, men det var nødvendigt for at en kvinde kunne få offentlige dokumenter udstedt i dette navn, at hun ved en akt overfor det offentlige, navnlig anmeldelse til folkeregistret, havde tilkendegivet dette.
For kvinder, der blev gift efter instruksens ikrafttræden, skulle der udskrives et navnekort. Hidtil havde det været sådan, at der kun for hovedpersonen på et familiekort skulle udskrives et navnekort. Det er dog tilsyneladende stadig ikke ligestillingen, der har ligget d'herrer på sinde, men derimod ønsket om at gøre anvendelsen af navneregistret mere effektiv.
Folkeregistrene skulle fortsat have indberetninger fra andre myndigheder svarende til det hidtil gældende, bortset fra konkurs, som ikke længere havde valgretsfortabende virkning. Som noget nyt skulle registrene orienteres om ophævelse af adoptivforhold, ydelse af offentlig hjælp med valgretsfortabende virkning, indgåelse, omstødelse og opløsning af ægteskab samt om børnebidragspligt.
Der måtte ikke længere ske registrering af straffe, idet der ikke som hidtil stilledes krav om straffri vandel for at udøve valgret. Man måtte heller ikke foretage notater om domme afsagt i henhold til lovgivningen om landsforræderi, idet disse domme fremover kun medførte tab af rettigheder, i det omfang dette fulgte af lovgivningens almindelige regler.
Der var ingen principielle ændringer i reglerne om indenlandske flytninger, men de oplysninger, der skulle meddeles, var præciseret.
Der blev derimod foretaget en nøjagtigere regulering af ophold i udlandet. Personer, der opgav deres bopæl eller deres ophold her i landet og tog til udlandet, skulle anmelde dette til folkeregistret. Hvis opholdet i udlandet kun var midlertidigt, idet den pågældende bevarede sin bopæl her, skulle man ikke anmelde flytningen til folkeregistret, uanset opholdets varighed. Blev folkeregistret bekendt med et sådant midlertidigt ophold, og at dette skulle vare mindst 3 måneder, skulle der foretages en blyantspåtegning om opholdet.
Fængselsophold af kortere varighed end 3 måneder skulle fremover ikke registreres. Herudover havde man fastsat bestemmelser om de fængsledes registreringsforhold, når deres familier flyttede, mens disse var indsatte.
Blandt nyhederne var også en række bestemmelser vedrørende værnepligtige.
Personer, som tog ophold på højskoler, landbrugsskoler, husholdningsskoler, arbejdstekniske ungdomsskoler m. fl. skulle ikke længere registreres efter særregler, men fremover følge de almindelige regler.
Søfolk og fiskere havde man opgivet at give generelle bestemmelser om. Man siger i cirkulæret, at de gifte som regel vil stå tilmeldt familiens hjemstedskommune, men de ugiftes tilmelding må bero på et konkret skøn.
En nyskabelse er også folkeregistrenes bistand til værnepligtiges optagelse i lægdsrullen og sletning i denne
I øvrigt havde man samlet reglerne om offentlige myndigheders adgang til oplysninger fra folkeregistrene i en enkelt bestemmelse, hvori man anførte, at offentlige myndigheder havde adgang til vederlagsfrit at få oplysninger i embeds medfør. Dog kunne registrene kræve vederlag, hvis der blev bedt om mange oplysninger til inkassobrug. Politiet havde en favørstilling, idet man hér også kunne få oplysninger uden for normal åbningstid.
Der var ingen ændringer i privates adgang til oplysninger fra registret om sig selv. Derimod havde de kun krav på at få oplyst adressen for andre personer, og da kun, hvis adressen ikke var beskyttet. Om man kunne få yderligere oplysninger afgjorde folkeregisterføreren under hensyntagen til sin tavshedspligt. Visse oplysninger måtte han dog aldrig give. Det gjaldt straffe, adoptivforhold, børnebidragspligt, offentlig hjælp og skatteforhold. Ministeriet henstillede i det hele, at folkeregisterføreren var meget tilbageholdende med give private oplysninger fra registret.
Endelig var der indsat en række bestemmelser om registrenes pligt til at orientere forskellige offentlige myndigheder.
Cirkulæret indeholder også en kortfattet omtale af den nye folkeregistreringsbekendtgørelse. Herom siges, at den i det væsentlige er en omredigering og ajourføring af de hidtil gældende regler, idet man dog fremhæver ophævelsen af den hidtidige særregel for elever på højskoler m. m.
I løbet af 1956 udsendtes fra andre ministerier cirkulærer om de indberetninger, der skulle foretages af myndigheder under disse til folkeregistrene.
Uanset at folkeregisterinstruksen ifølge dennes § 50 uden forbehold skulle træde i kraft den 1. november 1956 fremgår det af et cirkulære fra Indenrigsministeriet i 1957, at visse af bestemmelserne om værnepligtiges flytninger, først trådte i kraft på dette tidspunkt. Det, der i den forbindelse er mest interessant, er, at man sondrer mellem oplysninger afgivet af folkeregistrene ved hulkort og på anden måde.
I 1959 havde man fundet ud af, at visse af bestemmelserne i folkeregisterinstruksen var uhensigtsmæssige og skulle ændres. Det drejede sig for det første om bestemmelsen om kontrol med børnebidragspligtige personer, som blev ophævet. Og endnu engang drejede det sig om de værnepligtige, og nu specielt om deres flytninger.
I 1960 var der på ny folketælling, men dette år havde majestæten bestemt, at tællingen skulle ske den 26. september.
Dagligdagen fortsætter, og ministeriet meddeler til almindelig orientering, at en hustru, som var langvarigt indlagt på et plejehjem for tuberkuløse, fortsat skulle være registreret sammen med manden, som havde meldt flytning for sig og konen under hendes plejehjemsophold.
I 1961 havde de kommunale organisationer og Københavns Kommune i forståelse med Indenrigsministeriet udarbejdet ændrede blanketter, som skulle anvendes ved flytninger fra en kommune til en anden. I et cirkulære fra 1961 udsendtes de nye formularer som et tillæg til folkeregisterinstruksen fra 1956, idet ministeriet samtidig opfordrede kommunerne til at anvende formularerne.
Efter en ændring i 1960 af loven om den offentlige sygeforsikring skulle enhver, som var fyldt 16 år, fremtidig være nydende eller bidragydende medlem af en statsanerkendt sygekasse. Folkeregistrene skulle i samarbejde med sygekasserne fremme indmeldelserne i kasserne.
Folkeregistrenes pligter blev nærmere præciseret i et cirkulære af 31. august 1961. Ifølge dette skulle folkeregistrene orientere sygekasserne om de personer, som fyldte 16 år, samt om personer over 16 år, der tilflyttede fra Grønland, Færøerne eller udlandet.
Endvidere skulle folkeregistrene registrere medlemsskabet af sygekassen på hovedregisterkortet.
I forbindelse med flytninger skulle den flyttende gøres opmærksom på sin pligt til at bringe sine sygekasseforhold i orden, ligesom fraflytningskommunen skulle orientere tilflytningskommunen om den flyttendes sygekasseforhold. Herefter overtog tilflytningskommunen pligten til at sørge for, at den flyttende på det punkt havde orden i sagerne.
I 1962 fik folkeregisterinstruksen to tillæg. Det første skyldtes dels ændringerne i forsorgsloven, hvorefter kommune- og fattighjælp ikke længere bevirkede, at man tabte sin valgret, dels den ny navnelov, der var trådt i kraft den første januar 1962.
Det andet tillæg vedrørte oprettelsen af folkeregistre på Grønland den 1. januar 1963.
Med baggrund i en betænkning fra Straffelovsrådet i 1964 om konfiskation vedtoges i 1965 en samlelov, hvor en række loves strafferetlige bestemmelser ændredes i overensstemmelse med de principper, der i de senere år var blevet fulgt ved affattelsen af særlovgivningens straffebestemmelser. Blandt de straffebestemmelser, der ændredes, var bødeforlægsbestemmelsen i loven om folkeregistre, ligesom man samtidig benyttede lejligheden til af fjerne beløbsgrænserne for bøder.
Denne ændring i folkeregisterloven samt et ophør af straf for bidragspligtige, der undlod at foretage anmeldelser til folkeregistrene bevirkede, at Indenrigsministeriet i juli 1965 udsendte et cirkulære om en ændret affattelse af folkeregisterinstruksens § 39 om bøder og bødeforlæg for overtrædelser af lovens bestemmelser om flytningsanmeldelser.
I 1954 havde man i Nordisk Råd behandlet spørgsmålet om at betragte Norden som et samlet område, for så vidt angår flytninger, således at flyttebeviser fik internordisk gyldighed, jf. tankerne herom i folkeregisterbetænkningen fra 1954, som omtalt i kapitel 7, afsnit 3.1.
Opgaven med at undersøge mulighederne for at gennemføre forslaget blev i første omgang pålagt Norge, som lod Statistisk Sentralbyrå i Oslo undersøge sagen.
Da man fra norsk side mente, at det var muligt at komme videre med sagen, nedsattes et udvalg med repræsentanter for de 5 nordiske lande, Danmark, Norge, Sverige, Island og Finland.
I den betænkning, som udvalget afgav i 1961 – »Internordiske flytteattester«, Nordisk udredningsserie 1961:4 – gennemgik man først de gældende bestemmelser om folkeregistrering i de nordiske lande, og konkluderede, at flytteattester i de enkelte lande blev udstedt, når en person flytter fra et registreringssted til et andet, dog ikke altid ved flytning til udlandet. Da en flytning indebærer, at man skifter bopæl, var det nødvendigt at fastlægge, hvad man forstod ved bopæl.
Kun Norge og Sverige havde på daværende tidspunkt positive bestemmelser om bopælsbegrebet, hvorimod de øvrige tre lande indskrænkede sig til at angive de tilfælde, hvor flytteanmeldelse ikke skulle finde sted, og ellers overlod det til retsanvendelsen at fastlægge bopælsbegrebet.
De svenske bopælsregler fandtes i §§ 13 og 14 i den svenske folkeregistreringsforordning af 28. juni 1946.
Hovedreglen var, at man skulle folkeregistreres på den ejendom, hvor man regelmæssigt opholdt sig, eller hvor man fremtidig formodedes at opholde sig under nattehvilen eller modsvarende hvile (døgnhvilen).
I Norge fandtes definitionen af bopælsbegrebet i § 4 i de forskrifter, der var udstedt i medfør af folkeregisterloven.
Efter denne bestemmelse skulle en person anses for bosat, der hvor han regelmæssigt tager sin døgnhvile, dvs. nattesøvn eller tilsvarende hvile. Tog man sin døgnhvile flere steder, skulle man anses for bosat i den kommune, hvor man nærmest måtte anses at høre hjemme. Personer på børnehjem og lign. skulle anses for bosat på denne institution, og personer i pleje skulle registreres på plejestedet. Fra disse bestemmelser var der så fastsat forskellige undtagelser.
Hvor det i Sverige var forholdene i tilflytningskommunen, som havde primær betydning, var det i Norge forholdene i fraflytningskommunen, der var vigtigst.
Udvalget var enigt i det hensigtsmæssige i at få samordnet reglerne for registrering af internordiske flytninger, således at Norden kom til at udgøre et registreringsområde. Drøftelserne gik på at finde en ordning, som lod sig indpasse i de enkelte landes folkeregistreringslovgivning, og som samtidig opfyldte kravene til en tilfredsstillende registrering.
I den forbindelse overvejede udvalget, om bopælsbegrebet var tilstrækkeligt ensartet i landene, hvilke regler, der skulle opstilles for anmeldelse og registrering, og hvorledes disse kunne indpasses i landenes registreringsordninger. Man måtte også finde ud af, hvorledes uenighed mellem landene skulle løses og endelig overveje, om der skulle udformes særlige blanketter.
Udvalget mente, at bopælsbegrebet i de nordiske lande var ens, men at der var forskellige bestemmelser om anmeldelsespligt ved til- og fraflytning til udlandet. Dette kunne man løse ved at bestemme, at det var indflytningslandets bestemmelser, der skulle anvendes. At indføre en definition af bopælen i selve aftalen ville udvalget ikke.
Der skulle være pligt til at anmelde flytninger i fraflytningslandet, som skulle udstede en flytteattest. Den flyttende skulle selv anmelde flytningen i tilflytningslandet og aflevere flyttepapirerne fra fraflytningslandet. Derimod skulle fraflytningslandet ikke orientere tilflytningslandet, idet man fandt, at denne pligt helt skulle påhvile den flyttende. Derimod skulle tilflytningslandet orientere fraflytningslandet om tilflytningen.
Havde den flyttende glemt at få udstedt flyttepapirer i fraflytningslandet, skulle han pålægges at skaffe dem, men tilflytningslandet skulle have ret til selv at skaffe sig dem, hvis den flyttede samtykkede heri.
For ikke at de centrale myndigheder i de nordiske lande skulle drukne i ankesager, skulle der i aftalen indføjes en bestemmelse, hvorefter det var tilflytningslandets lokale registreringsmyndighed, som efter reglerne i dette land afgjorde, om den pågældende skulle registreres der. Der skulle således ikke være nogen egentlig ankeinstans for indflytningslandets afgørelse. Dette betød ikke, at de lokale myndigheder var afskåret fra at diskutere afgørelserne med modparten på lokalt plan, ligesom de kunne tage afgørelser op til diskussion med den centrale myndighed i deres land, og de centrale myndigheder indbyrdes kunne diskutere problemerne.
Der skulle udformes særlige nordiske attester, dels fordi kun Norge havde en attest med de oplysninger, der var nødvendige, men også fordi bl.a. anmeldelsesfristen var forskellig i landene.
Man foreslog at udforme to sammenhæftede blanketter, som kunne udfyldes ved gennemslag. Den ene, flytteattesten, skulle registreringsmyndigheden i tilflytningslandet beholde, mens den anden, flyttebeviset skulle tilbagesendes til fraflytningskommunen med oplysning om registreringen i tilflytningslandet.
Udvalget begrundede ikke nærmere de oplysninger, der skulle gives på flyttepapirerne.
Fraflytningsmyndigheden skulle tage en kopi af flytteattesten dels for at holde øje med, at der blev registreret en indflytning, dels for at sikre, at der ikke skete en forvanskning af de givne oplysninger.
Efter denne gennemgang og forslag fulgte derefter udvalgets forslag til en aftale mellem landene.
I bemærkningerne siges det, at man er i tvivl, om aftalen kan gælde for Finland, idet man ikke har fået nogen tilbagemelding fra Finland, og fordi der i Finland fandtes en bestemmelse, som forbød at udstede flytteattester for flytninger ud af landet.
De dagældende folkeregistreringsbestemmelser i Danmark gjaldt ikke Grønland og kun for en vis del Færøerne. På samme måde var der områder tilhørende Norge, som ikke var omfattet af de norske folkeregistreringsregler. Man fandt imidlertid, at når der ikke stod noget herom i aftalen, så kunne denne senere uden videre udstrækkes til disse områder.
Udvalget mente, at de enkelte lande skulle fastsætte nogle udfyldende regler. Blandt disse var en angivelse af aftalens geografiske udstrækning og pligten til at undersøge og eventuelt optage i registret en person, som ved en fejl ikke var optaget inden udrejse.
Det skulle også indføjes, at der udover flytteattest og flyttebevis skulle tages en kopi. Og endelig fandt man, at der i reglerne burde optages bestemmelser om den materielle registrering, som man var fælles om.
På grundig vis gennemgår udvalget de bestemmelser i de enkelte landes lovgivning, som man mener skal ændres af hensyn til aftalen. For Danmark finder man, at det drejer sig om § 14 i lov om folkeregistre, som skal erstattes af en bestemmelse, som hjemler adgang til at lade §§ 4-7 finde anvendelse ved udenlandske flytninger, og indsættelse af en § 15, der skulle skaffe hjemmel for, at loven kunne sættes i kraft på Grønland.
Uanset at Nordisk Råd ikke havde fået færdigbehandlet ekspertudvalgets forslag, anbefalede Nordisk Råds præsidium, at de nordiske landes regeringer gennemførte forslaget uden at afvente den næste samling i rådet.
Dette forslag fulgte den danske regering og fremsatte i folketingssamlingen 1962/63 et lovforslag om ændring af folkeregistreringsloven i overensstemmelse hermed. Der var i Folketinget almindelig tilslutning til lovforslaget, som da også blev vedtaget som lov nr. 77 af 13. marts 1963 om ændring af lov om folkeregistrering.
En af ordførerne havde under førstebehandlingen benyttet lejligheden til at rejse spørgsmålet om folkeregistreringen af unge mennesker på højskoler m. m. Drøftelsen af dette spørgsmål kom til at fylde meget under lovforslagets behandling og resulterede i, at Indenrigsministeriet den 7. juli 1965 udsendte en rundskrivelse til forstanderne på højskoler m. m. I denne rundskrivelse præciserede ministeriet de gældende regler, idet man anførte, at det havde vist sig, at reglerne ikke i alle tilfælde var blevet fulgt eller dog havde været praktiseret forskelligt. Rundskrivelsen blev desuden taget med som bilag til ministeriets cirkulære til amtmændene, politimestrene og kommunalbestyrelserne om den almindelige folketælling den 27. september 1965.
Nordisk Råd, som ikke havde fået færdigbehandlet ekspertudvalgets forslag til en folkeregistreringsaftale, afsluttede formelt behandlingen af sagen under sin 13. session i 1965. Statistisk Sentralbyrå i Oslo gik derefter i gang med at træffe de nødvendige foranstaltninger til ordningens gennemførelse. Under et møde i Oslo i sommeren 1965 enedes de deltagende lande om visse ændringer i flytteatttesten og desuden særlige tilføjelser til den svenske og finske udgave af denne.
I oktober 1965 tilsendte Indenrigsministeriet de øvrige nordiske lande udkast til de danske bestemmelser om indførelsen af de internordiske flytteattester, idet man samtidig forklarede, at reglerne i Danmark skulle fastsættes i en bekendtgørelse og et cirkulære, som rettede sig til henholdsvis borgerne og myndighederne.
Fra Udenrigsministeriet modtog Indenrigsministeriet herefter i juni 1966 et norsksproget udkast til aftalen, som man kunne tiltræde med et mindre ændringsforslag, og som man derefter oversatte til dansk.
I december 1967 kunne man fra norsk side meddele, at man fortsat arbejdede med at få ensartede formuleringer på de punkter i aftalen, hvor en sammenligning af teksterne på de forskellige sprog havde vist forskelle.
Først den 5. december 1968 blev aftalen indgået mellem de nordiske lande, således at udvekslingen af flyttepapirer mellem landene skulle begynde den 1. oktober 1969. Folkeregistrene blev orienteret herom i et cirkulære af 11. september 1969, hvor man føjede en ny bestemmelse herom til folkeregisterinstruksen. Samtidig med cirkulæret udsendtes en bekendtgørelse, hvorved der tilføjedes bestemmelser om de internordiske flytninger i folkeregistreringsbekendtgørelsen fra 1968.
| Udvalget fra 1961 |
| Indenrigsministeriets behandling af betænkningen |
Den 22. februar 1961 nedsatte Indenrigsministeriet et udvalg, som i forbindelse med indførelse af elektronisk databehandling i den offentlige forvaltning skulle overveje omfanget og formen for de kommunale folkeregistre – herunder hulkortcentralernes – deltagelse heri. Udvalget skulle endvidere overveje, i hvilket omfang databehandlede oplysninger fra folkeregistrene ville kunne anvendes af andre administrationsgrene, herunder hvorvidt indførelse af et fast løbenummer for hver indbygger, »kontonummer«, kan tilrådes.
Bag sammenkædningen af folkeregistrene med elektronisk databehandling lå planerne om indførelse af kildeskatten. Kildeskatten tænktes fra starten organiseret ved hjælp af edb. Folkeregistrene var basis for skattelisterne og dermed hele den elektroniske beregning og udskrivning af skatterne. Man forestillede sig, at registrene fremover kunne deltage i kildeskattesystemet på to forskellige måder. Folkeregistrene kunne for det første fungere som hidtil og udarbejde mandtalslister til brug for skattevæsenet, som så selv måtte sørge for at få oplysningerne kodet på hulkort til brug for den elektroniske databehandling. Den anden mulighed var, at folkeregistrene selv gik over til hulkortsystemer, således at de direkte kunne afgive de relevante oplysninger til brug for skattesystemet.
Formålet med nedsættelsen af udvalget var at få afklaret de tekniske problemer i forbindelse med disse overvejelser, idet de politiske problemer skulle løses senere.
Tanken om et kontonummer eller borgernummer havde også forbindelse til skattemyndighederne, idet Skattedepartementet overfor Indenrigsministeriet havde ytret sin interesse i et sådant nummer. For en edb-behandling af skatteopgaverne centralt for hele landet var det praktisk nødvendigt at foretage en nummerering, navnlig af hensyn til kommunikationen med arbejdsgiverne, der var indeholdelsespligtige. Man kunne godt som hidtil tildele borgerne et nyt nummer hvert år, men der var praktiske fordele forbundet med anvendelse af et fast nummer fra år til år.
Udvalget kom til at bestå af repræsentanter for Indenrigsministeriet og Skattedepartementet, en edb-kyndig, en folkeregistermand, en repræsentant for de kommunale hulkortcentraler samt en repræsentant for Forvaltningsnævnet og for Det statistiske Departement.
Læser man udvalgets betænkning ser man blot en nøgtern redegørelse for forskellige problemer. Går man derimod ned i referaterne fra udvalgets møder, kan det ses, at bølgerne til tider er gået højt. Således var der stor diskussion om udvalgets arbejdsform. På et tidspunkt føler et af medlemmerne sig foranlediget til at sige, at man »ikke (kunne) byde regeringen at skulle træffe afgørelse, hvis udvalgets indstillinger og overvejelser ikke var baseret på et sagligt undersøgt arbejde af et ganske anderledes omfang og karat, end det der forelå her.«
Et andet medlem mente ikke, at der var grund til at ødelægge det oplysningssystem, man havde i øjeblikket, »for at tækkes nogle mennesker, der havde mindre begreb om folkeregistre.«
Gnisterne føj til det sidste, således forlangte medlemmet, som havde udtalt sin kritik af det foreliggende beslutningsmateriale, at få medtaget en 10 siders mindretalsudtalelse. Det var der absolut ikke stemning for i udvalget, og et andet medlem foreslog »venligt«, om ikke særudtalelsen kunne skæres ned til nogle få linier.
Trods disse vanskeligheder lykkedes det den 18. april 1963 udvalget at få afgivet en betænkning: » Betænkning om folkeregistrenes medvirken ved indførelse af elektronisk databehandling i den offentlige forvaltning m. v.«, Betænkning nr. 329/1963.
Betænkningens første tre kapitler er rent refererende, dels om hvad edb er, dels om det daværende folkeregistersystem og endelig om de kommunale hulkortcentraler og I/S Datacentralen.
Derefter kommer udvalgets forslag. Dette indeholder 3 hovedelementer.
For det første foreslås, at der skal oprettes et centralt personregister på edb. Udvælgelsen af de data, som skulle indgå i registret, skulle ske efter nogenlunde de samme retningslinier, som var fulgt ved oprettelsen af de hidtidige folkeregisterhulkortkartoteker. Disse data skulle i videst muligt omfang angives ved talkoder, som udvalget foreslog, at Indenrigsministeriet fastlagde for hele landet.
Udvalget anbefalede 21 forskellige datagrupper baseret på indholdet af de dagældende flytteanmeldelser og på de kommunale hulkortcentralers erfaringer ved anvendelse af koder. Da udvalget ikke havde kunnet blive enigt om at foreslå, at hovedregisterkortet fulgte med den flyttende til en ny kommune – et medlem fandt, at dette ville betyde afgivelse af gode kort og modtagelse af dårlige – foreslog udvalget i stedet, at yderligere 11 oplysningstyper, som fremgik af flyttemeddelelsen, blev registreret i det centrale register.
Det andet hovedelement i udvalgets forslag, var indførelse af et fælles personnummersystem i den offentlige forvaltning. Formålet hermed var at bedre identificerings- og referencemulighederne og desuden at forenkle den maskinelle databehandling. Af hensyn til denne maskinelle behandling skulle personnummeret kun indeholde tal. Det var ikke hensigtsmæssigt, at man valgte et rent løbenummersystem, da dette ville løbe op på et betragteligt antal cifre. Endvidere fandt man det ønskeligt, at der i nummeret var indbygget nogle oplysninger om personen. Da sådanne oplysninger skulle være kendte fra fødslen og ikke ændre sig i livets løb, var mulighederne ret begrænsede. Inspireret af gode erfaringer i Sverige foreslog udvalget et ticifret personnummer sammensat af fødselsdatoen kombineret med et 3-cifret løbenummer og yderligere et maskinelt beregnet kontrolciffer. Endvidere mente man, at kvinder skulle have lige løbenumre og mænd ulige.
Det sidste element i forslaget var meldesystemet. Blandt de overvejelser, udvalget gjorde sig i den forbindelse, var, at forretningsgangen skulle være sådan, at såvel folkeregistrenes daværende opgaver, som de udvidede opgaver, der ville blive pålagt edb-registret, blev tilgodeset. I den forbindelse foreslog udvalget indførelsen af en registermeddelelsesblanket udformet med henblik på maskinel udskrivning til afløsning af de hidtil anvendte flytteanmeldelsesblanketter. Herudover skulle der efter udvalgets forslag ved de lokale folkeregistre oprettes alfabetiske kortregistre, som i de fleste tilfælde kunne erstatte navneregistrene.
Om videreførelse af arbejdet anførtes i betænkningen, at »Såvel administrationen af en maskinel folkeregisterordning som varetagelsen af samarbejdet mellem et centralt personregister og de i denne registrering interesserede myndigheder vil kræve oprettelse af et centralt organ til på Indenrigsministeriets vegne at administrere alle problemer i forbindelse med den centrale personregistrering. Dette organs opgave vil i begyndelsen være at detailplanlægge udvalgets forslag om overgang til elektronisk databehandling. På længere sigt må det overtage instruktionen af og tilsynet med de kommunale folkeregistre samt varetage den daglige administration af blanketforvaltningen, personnummerordningen og det centrale personmagnetbåndregister m.v.«
Betænkningen blev sendt til udtalelse hos ministerier og andre statslige myndigheder, som var forventede kommende brugere af systemet, samt hos de kommunale organisationer og Københavns og Frederiksberg Kommuner. Alle erklærede sig positive, men de kommunale organisationer ønskede dog arbejdet lagt over i »kommunalt regi«. Efter møder med Indenrigsministeriet og den socialdemokratiske indenrigsminister Lars P. Jensen i februar og juni 1964 erklærede organisationerne sig dog indforstået med, at staten oprettede et sekretariat til at forestå og gennemføre systemet, men således at kommunernes interesse i at følge sekretariatets arbejde og øve indflydelse på dette skulle varetages gennem oprettelsen af et råd med statslig og kommunal repræsentation.
Da man ikke mente at kunne vente på, at finansloven for det kommende år blev vedtaget, søgte Indenrigsministeriet i november 1964 Finansudvalgets tilslutning til at oprette et sekretariat for personregistrering samt et personregistreringsråd. Sekretariatet, skønnede man, ville medføre driftsudgifter på 250.000 kr., de nødvendige undersøgelser ville beløbe sig til ca. 1 mill. kr. og vedligeholdelsen og udnyttelsen af systemet ville medføre årlige udgifter, som man anslog til 3. mill. kr. Hvorledes staten og kommunerne skulle fordele disse vedligeholdelsesudgifter, havde man endnu ikke taget stilling til.
Det arbejde, der skulle igangsættes, var en undersøgelse af betænkningens principforslag og udarbejdelse af mere detaljerede forslag. Ministeriet havde ikke fundet det hensigtsmæssigt at nedsætte et nyt udvalg, men på den anden side heller ikke fundet det rigtigt på daværende tidspunkt at nedsætte et permanent »centralorgan«. Der var således tale om oprettelse af et »foreløbigt« sekretariat, hvis arbejde kommunerne kunne følge ved oprettelsen af et råd, hvor både kommunerne og staten var repræsenteret.
Den vigtigste opgave for sekretariatet var spørgsmålet om anvendelsen af edb i den offentlige personregistrering.
Da der var et væsentligt administrativt behov for en hurtig gennemførelse af et centralt personnummersystem, skulle sekretariatets første opgave være at søge dette system gennemført efter forhandling med de interesserede myndigheder.
Samtidig var man fra Indenrigsministeriets side interesseret i, at folkeregistrenes overgang til edb blev fremskyndet mest muligt.
Til sekretariat tænktes i øvrigt henlagt selve sagsområdet folkeregistre og evt. den koordinerende og rådgivende virksomhed overfor folkeregistrene, som hidtil havde været varetaget af Det statistiske Departement på Indenrigsministeriets vegne. Sekretariatet ville herved overtage forberedelsen af den generelle instruktion af folkeregistrene i forbindelse med udarbejdelse af lovforslag, bekendtgørelser og cirkulærer.
Man forestillede sig, at sekretariatet skulle starte med 2 embedsmænd fra Indenrigsministeriet, 1-2 systemplanlæggere fra Datacentralen, 1 fra Kommunernes Hulkortcentral samt eventuelt 2 personer udlånt fra den lokale administration. Herudover ville sekretariatet kunne trække på statens konsulent i elektronisk databehandling og på de kommunale hulkortcentraler.
Om det lovede Personregistreringsråd fik Finansudvalget at vide, at det skulle følge sekretariatet i dets arbejde og rådgive indenrigsministeren i principielle spørgsmål vedrørende personregistreringen og bestå af repræsentanter for Indenrigsministeriet, Finansministeriet og Statistisk Departement samt repræsentanter for primærkommunerne.
Den 16. december 1964 tiltrådte Finansudvalget bortset fra Venstre og Det konservative Folkepartis medlemmer forslaget.
I september 1967 havde sekretariatet udarbejdet et udkast til en ny folkeregi-streringslov til afløsning af den gamle lov om folkeregistre fra 1924. I dette udkast var optaget de nødvendige hovedbestemmelser, mens fastsættelsen af alle detaljerede regler blev overladt til indenrigsministeren. Blandt de emner, som nævntes i selve lovteksten, var, at indenrigsministeren skulle oprette et centralt personregister, og at der skulle nedsættes et personregistreringsråd.
Dette udkast blev sendt til udtalelse i de 4 kommunale organisationer samt i Københavns Kommune, mens Danmarks Statistik og Kirkeministeriet alene fik udkastet til orientering.
Justitsministeriet havde også uformelt fået udkastet forelagt, hvilket resulterede i en række ændringsforslag af mere lovteknisk karakter.
De kommunale organisationer kunne ikke uforbeholdent tilslutte sig det forelagte forslag. Således forbeholdt både Købstadforeningen og Amtsrådsforeningen sig deres stilling, til de så den endelige formulering af lovforslaget, og Københavns Kommune ønskede, at kommunerne fik lejlighed til at udtale sig, når de nærmere regler skulle fastsættes. Amtsrådsforeningen nævnte bl.a., at den administrative ordning burde fastlægges i lovgivningen, og Bymæssige Kommuner pegede på, at tilsynet burde føres af den sædvanlige tilsynsmyndighed. Herudover var de kommunale organisationer interesseret i en præcis angivelse af sammensætningen af Personregistreringsrådet.
Efter modtagelsen af disse kommentarer blev der udarbejdet et revideret lovudkast, som de hørte myndigheder samt Personregistreringsrådets medlemmer fik sendt til orientering midt i november måned 1967 med oplysning om, at lovforslaget snarest ventedes fremsat i Folketinget.
Dette lovforslag indeholdt en bestemmelse om, at loven ikke gjaldt for Færøerne og Grønland. For Grønland havde sekretariatet ikke fundet det praktisk muligt fra starten at medtage den grønlandske befolkning i den centrale personregistrering.
I Grønland var der blevet indført folkeregistre den 1. januar 1963 i overensstemmelse med en landsrådsvedtægt af 7. december 1962. Ministeriet for Grønland ønskede imidlertid snarest muligt at få befolkningen på Grønland ind i CPR. Den personnummerordning, der ved folkeregistrenes indførelse i Grønland blev gennemført for befolkningen dèr, svarede nemlig ikke til den, der nu skulle indføres i Danmark, hvilket ikke var hensigtsmæssigt af hensyn til de mange flytninger mellem Grønland og Danmark.
Efter forhandlinger mellem sekretariatet og Ministeriet for Grønland var man blevet enige om, at man skulle søge at inddrage Grønland i den danske ordning ved den næste folketælling i Grønland, som man ventede ville finde sted 31. december 1970. Ministeriet for Grønland ville derfor gerne have ændret bestemmelsen om gyldigheden for Grønland, således at loven ved kongelig anordning kunne sættes i kraft med de ændringer og tilføjelser, som var hensigtsmæssige på grund af de særlige grønlandske forhold.
Ved fremsættelsen af lovforslaget den 28. november 1967 udtalte den socialdemokratiske indenrigsminister Hans Hækkerup, at lovforslaget fjernede overflødige bestemmelser i den hidtidige lov, og samtidig moderniseredes loven, så der åbnedes for videregående muligheder for den rationalisering af folkeregistervæsenet, som allerede var påbegyndt, og som forudsattes fortsat i forbindelse med anvendelsen af edb. Endvidere havde man fundet det rimeligt at nævne det centrale personregister i lovgivningen. Herudover var det ikke hensigten med lovforslaget at foretage ændringer i folkeregistrenes daværende forretningsgang.
Om det var den tilstundende jul eller blot datidens forsonlige form, er uvist, men debatten under første behandlingen den 8. december 1967 forekommer ualmindelig venlig. Dette forudses allerede af første ordfører, Thomas Have (A), som spår en behandling af lovforslaget i »en rolig og meget afslappet atmosfære«. Og Poul Schlüter (C) følger op med at kalde forslaget for »noget af det mindst kontroversielle en minister i lang tid har præsenteret i Tinget«.
Uanset disse bemærkninger var flere af ordførerne fremme med betænkeligheder ved de vide bemyndigelsesbestemmelser, og der var også nogen bekymring om, hvem der kunne få adgang til oplysningerne. Kjær Rasmussen (SF) ville således »ikke undlade at søge afkræftet, at grosserer A. Nielsen (dengang dæknavn for PET-adresse) og hans kumpaner vil få adgang til CPR«. Brugen af ordet kumpaner udløste prompte en påtale fra anden næstformand.
Indenrigsministeren fandt i sine afsluttende bemærkninger, at der, uanset at han heller ikke fandt lovforslaget kontroversielt, havde været mange indvendinger. Han var klar over, at han havde været meget optimistisk, da han havde fastsat ikrafttrædelsesdatoen til den 1. januar 1968. Denne dato var nu helt udelukket, efter at der »er begæret udvalg (!) og rejst et utal af spørgsmål, også af principiel karakter.« Men han var dog ganske godt tilfreds, hvis man kunne få forslaget færdigt til den 1. februar 1968.
I øvrigt mente han, at anvendelsen af oplysningerne i CPR skulle diskuteres dels i folketingsudvalget dels i Personregistreringsrådet.
Til bekymringerne over bemyndigelserne bemærkede han, at det var fornuftigt ikke at fylde lovene med for mange detailbestemmelser, som man kunne være nødt til at ændre alt afhængig af, hvor hurtigt udviklingen gik.
Det fremsatte lovforslag vakte bekymring i Danmarks Statistik, som var bange for, at det kunne give anledning til tvivl om, at det var Danmarks Statistik, som havde ansvaret for den statistiske udnyttelse af CPR i overensstemmelse med loven om Danmarks Statistik. Derfor sendte økonomiministeren et brev til indenrigsministeren med forslag til, hvorledes det kunne klargøres.
Inden dette spørgsmål var løst, blev der udskrevet valg, som afholdtes den 23. januar 1968. I forbindelse med arbejdet med fremsættelse af lovforslaget påny overvejedes udtrykkeligt at nævne Danmarks Statistik i loven, men dette frarådedes af Justitsministeriet, som fandt det overflødigt, og at forholdet til Danmarks Statistik højst skulle omtales i bemærkningerne. Derfor er Danmarks Statistik nævnt i bemærkningerne til lovforslagets § 2, stk. 1, i den form dette havde ved fremsættelsen den 15. februar 1968.
Justitsministeriet gjorde desuden opmærksom på, at Advokatrådet havde udtalt, at det i vidt omfang ville være umuligt for ejere eller administratorer af ejendomme, at overholde bestemmelsen i udkastets § 6, stk. 1, hvorefter en husejer eller lejer ligesom efter 1924-loven skulle anmelde, hvem der flyttede til eller fra hans ejendom, medmindre de pågældende viste en kvittering for, at de havde foretaget en sådan anmeldelse selv.
Dette affødte en hastehøring den 2. marts 1968 af politimesterforeningen og Københavns Politidirektør samt Københavns Kommune.
Inden svarene på denne høring forelå, var der den 5. marts 1968 førstebehandling af det genfremsatte lovforslag i samme venlige atmosfære som ved den tidligere førstebehandling. Igen interesserede man sig for de vide bemyndigelser til Indenrigsministeren og er inde på, at det med tiden kunne være rart at få flere af de administrative bestemmelser lagt ind i selve loven. Også Personregistreringsrådets sammensætning optog fortsat folketingsmedlemmerne, hvor flere luftede den tanke, at også folketingsmedlemmer skulle være repræsenteret i rådet bl. a. som garanti for, at der ikke skete misbrug af oplysningerne i CPR. Efter afslutningen af drøftelserne sendtes forslaget til behandling i et særligt 17-mands udvalg
Før udvalget den 15. maj 1968 kunne afgive betænkning, havde det stillet indenrigsministeren en række spørgsmål og desuden haft ham i samråd.
Af svarene på disse spørgsmål fremgår, at den nye, konservative indenrigsminister, Poul Sørensen, afviste at begrænse bemyndigelserne til ministeren i forslagets §§ 1-4, idet han mente, at dette ville bevirke en stadig lovgivningsvirksomhed, fordi den tekniske udvikling gik så hurtigt. Derimod havde han intet mod at redegøre for principperne for betalingsfastsættelsen ved udlevering af oplysninger fra folkeregistrene og om, hvilke data den enkelte borger ville kunne få udleveret. Om forholdet til politiets efterretningstjeneste, som havde været oppe at vende under førstebehandlingen både i 1967 og i 1968 udtalte ministeren, at et egentligt samarbejde ikke var planlagt, men at efterretningstjenesten som andre offentlige myndigheder hidtil havde haft en almindelig adgang til at indhente oplysninger fra folkeregistrene.
Indenrigsministeren beroligede også udvalget med, at CPR blev opbevaret på magnetbånd på Datacentralen, hvor der fandtes sikkerhedsregler, og at der måtte fastsættes tilsvarende, betryggende sikkerhedsregler for de enkelte kommende brugere.
Fra privat side havde der været interesse for samarbejde med CPR, men dette havde måttet afvises, fordi ethvert samarbejde krævede planlægning, og den offentlige administration skulle have førsteprioritet.
De forskellige data, herunder personnummeret, som tænktes angivet om den enkelte borger i CPR, fik udvalget også oplyst i svar fra indenrigsministeren.
Personregistreringsrådets sammensætning, mente ministeren fortsat ikke, burde fremgå af loven, ligesom han på ingen måde syntes at være velvilligt indstillet overfor tanken om, at Folketinget skulle være repræsenteret.
Udvalget interesserede sig ligesom Advokatrådet for § 6 i lovforslaget om husejeres og lejeres pligter til at anmelde til- og fraflytninger til deres ejendom. På baggrund af de nu indløbne svar på den ovenfor omtalte høringsrunde foreslog ministeren, at bestemmelsen, hvis udvalget ønskede en modificering, kunne ændres, således at de pågældende kun »på forlangende« blev forpligtet til at rapportere til- og fraflytninger til vedkommendes ejendom eller lejlighed.
Bortfaldet fremover af folketællinger efter etableringen af CPR forudsagdes også overfor udvalget, idet den første tælling efter oprettelsen, den i 1970, dog skulle afholdes.
Personregistreringsrådets sammensætning var et af emnerne under det samråd, som ministeren blev kaldt til af udvalget. Herunder diskuteredes også, om private skulle angive formålet med de oplysninger, de søgte, og også samarbejdet i øvrigt med private. En eventuel sammenlægning af sekretariatet for personregistrering og kildeskattedirektoratet var et andet af samrådsemnerne.
Da udvalgsbetænkningen blev afgivet, havde ministeren fremsat 4 ændringsforslag til sit lovforslag. Det første indrømmede Folketinget en repræsentation i Personregistreringsrådet, og det andet modificerede husværternes m.fl. 's pligter, således at disse kun skulle anmelde til- og fraflytninger, hvis dette blev dem pålagt. Det tredie og fjerde var en ændring af straffebestemmelserne i konsekvens af ændringen for husværterne.
2. behandlingen fandt sted den 22. maj 1968 og loven blev vedtaget ved 3. behandling den 29. maj 1968.
Som det ses, var loven kun blevet ændret lidt under Folketingets behandling. Den var således fortsat i stor udstrækning en bemyndigelseslov. Hvordan folkeregistrene og CPR skulle drives, herunder hvilke oplysninger, man skulle registrere, fremgik ikke af loven. Personregistreringsrådet, hvis præcise sammensætning heller ikke fremgik af loven, var ifølge lovens § 3 alene rådgivende, herunder i spørgsmål om udnyttelsen af folkeregistrene og CPR.
Det eneste område, hvor indenrigsministerens handlefrihed syntes begrænset, var de »gamle« bestemmelser om borgerens pligt til at melde flytning og husværternes eventuelle indberetninger samt de uddybende bestemmelser i forbindelse hermed samt straffen for overtrædelser heraf.
Færøerne var fortsat ikke omfattet af loven, mens denne kunne sættes i kraft på Grønland med eventuelle afvigelser ved en kongelig anordning.
I marts 1967 pålagde Indenrigsministeriet samtlige kommuner at overføre bestemte folkeregisteroplysninger til en kommunal hulkort- og edbcentral efter aftale med centralen og at vedligeholde disse oplysninger, indtil CPR blev oprettet.
I december 1967 fik samtlige folkeregistre tilsendt en CPR-instruks for deres medvirken ved ajourføringen af Det centrale Personregister. Denne instruks havde form af et løsbladssystem, for at der let kunne foretages ændringer i denne i takt med CPR-systemets udbygning. Endvidere bebudede ministeriet, at man specielt i begyndelsen ville udsende CPR-meddelelser til folkeregistrene, hvor man ville belyse forskellige problemer og give vejledning.
Indholdet af CPR-instruksen var et afsnit om selve CPR-systemet, et afsnit, som vejledte folkeregistrene om deres pligter ved ajourføringen af CPR, og endelig et afsnit der indeholdt særlige forskrifter i forbindelse med oprettelsen og tiden lige derefter. Hertil kom så en række bilag med CPR-kort o. lign. samt diverse fortegnelser over kommunekoder m.m.
Det fremgår af instruksen, at der i første omgang ikke ville ske ændringer i forretningsgangen ved driften af de lokale folkeregistre. Det bebudes, at en rationalisering senere kunne komme på tale, ligesom der ville blive mulighed for at fritage folkeregistrene for nogle af de pligter, de havde med underretning af andre myndigheder om ændringer af folkeregisterdata.
CPR ville i starten blive ajourført ugentligt, men målet var en daglig ajourføring. Dette mål blev faktisk først nået i september 1989 – altså mere end 20 år senere, hvor CPR blev ajourført ugens 5 hverdage, også om fredagen.
Registret ville bestå af et personregister og et adresseregister. Herudover ville Indenrigsministeriet videreføre et manuelt register over forsvundne personer og personer, der var rejst til udlandet, som hidtil havde været ført af Danmarks Statistik. Datarapportører til systemet skulle være folkeregistrene, som skulle vurdere de data, de fik, inden de indrapporterede disse, men ministeriet bebudede, at andre kunne inddrages i denne opgave, når systemet var kørt ind.
Kommunikationen mellem folkeregistrene og CPR skete ved hjælp af fire forskellige meddelelsesblanketter: CPR-kort, CPR-vejkort, CPR-fødselsindberetning og CPR-indberetning. Folkeregistrene fik et CPR-kort for hver registreret person i kommunen. Når der skete ændringer i dataindholdet for en person, skulle folkeregistret – løbende og uden ophold – indsende rapporteringsdelen af kortet med den angivne ændring til CPR, som derefter ville tilbagesende et nyt kort til folkeregistret, hvorpå ændringen var indarbejdet. Tilsvarende gjaldt for vejkortene, hvoraf folkeregistret havde et for hver vej i kommunen. Ved udfyldelsen af ændringer anbefaledes maskinskrift eller blyant, det sidste for lettere at kunne rette fejl. Endvidere skulle folkeregistrene opbevare en kopi af det indsendte, så man kunne sikre sig, at rettelser blev foretaget og at disse var i overensstemmelse med det indberettede.
CPR-fødselsindberetningen og CPR-indberetningen skulle bruges ved indberetning til CPR om fødsler og om indvandring fra udlandet eller registrering af hidtil ikke-registrerede personer. Folkeregistrene ville så modtage CPR-kort for de indberettede.
Sammen med CPR-kortene og vejkortene ville kommunen fra CPR modtage en anmærknings- og fejlliste og endvidere en returmelding, som var kommentarer til det indberettede og materiale til kontrol af det registreredes rigtighed.
CPR's dataindhold, som ved oprettelsen blev tilvejebragt ved en overførsel af folkeregisterdata fra de kommunale hulkort- og edbcentraler, skulle være mere omfattende. Derfor skulle der i den første tid ske en supplering af dataindholdet. Denne supplering, der bl. a. omfattede personens fulde navn, da navn ved oprettelsen ofte var forkortet p. gr. a. hulkortenes begrænsning til 80 karakterer, skulle dels ske i forbindelse med indrapportering af ændringer i en persons data, dels i forbindelse med en systematisk gennemgang af kommunens folkeregister. For at tydeliggøre om dette skete, var de CPR-kort folkeregistrene modtog ved CPR's oprettelse røde, mens de kort, kommunen fik tilsendt, når den havde indrapporteret ændringer og/eller supplement, var hvide. Ifølge instruksen skulle folkeregistrene have foretaget indrapporteringer på alle røde kort inden udgangen af 1969. Også CPR-vejkortene var anderledes ved oprettelsen.
Ifølge instruksen ville andre offentlige myndigheder eller registre i løbet af kort tid kunne udnytte registret. Allerede fra starten ville offentlige myndigheder imidlertid kunne rekvirere udskrift af CPR's dataindhold for enkeltpersoner, når man angav personnummer, men de offentlige myndigheder kunne også eftersøge personer, hvis personnummer, de ikke kendte. I sådanne tilfælde skulle man anvende en særlig CPR-forespørgselsblanket.
Indrapporteringen til CPR skulle ske af bopælskommunen. Ved flytning til en ny kommune var det tilflytningskommunen, som skulle foretage indrapporteringen.
Med henblik på løsning af opgaver, hvor det ville være af betydning at kunne sammenholde familiemedlemmer, var der i CPR medtaget plads til henvisning til et andet personnummer. Der skete således henvisning mellem ægtefæller. Men herudover skulle der også ske henvisning fra ugifte hjemmeværende børn under 18 år til en »hovedperson«. Det siges herom, at faderen normalt vil være hovedpersonen, men at det for børn, som opholder sig hos moderen er denne, der er hovedperson. Hvis moderen har indgået ægteskab med en anden, vil denne være hovedpersonen. Når adressefællesskabet ophørte, fordi barnet blev 18 år, giftede sig, eller selv blev forælder, skulle henvisningen udgå.
I et cirkulære af 11. marts 1968 kunne ministeriet oplyse, at CPR ville blive oprettet i april-maj måned 1968. Da grundlaget for registret var de folkeregisteroplysninger, der fandtes i de kommunale hulkort- og edbcentraler, skulle kommunerne i perioden fra 11. marts 1968 til 2. april 1968 – datoen som regnes for CPR's fødselsdag – i videst muligt omfang ajourføre folkeregister-oplysningerne i de kommunale centraler løbende og ikke vente til sidste øjeblik, da centralerne ellers ikke kunne overholde fristen den 10. april 1968 for aflevering af deres materiale til Sekretariatet for Personregistrering.
For at undgå, at personer, som flyttede til en ny kommune kort før CPR's oprettelse, enten blev registreret 2 gange eller slet ikke, måtte Indenrigsministeriet opstille præcise regler for, hvilken kommune, der skulle medtage den flyttende i sin anmeldelse til centralen. Indenrigsministeriet bestemte også, at personer, som havde midlertidigt ophold uden for bopælskommunen, skulle optages i CPR af vedkommendes bopælskommune.
Kommunerne fik i perioden 18. april 1968 til 13. maj 1968 tilsendt CPR-kortene og CPR-vejkortene og skulle så begynde indberetningen af ændringer i overensstemmelse med CPR-instruksen.
Hvert folkeregister fik desuden i forbindelse med oprettelsen af CPR tilsendt en oprettelsesliste, som dels indeholdt en fejlliste dels en anmærkningsliste. Fejllisten vedrørte forhold, som hurtigst muligt skulle bringes i orden, mens anmærkningslisten vedrørte forhold, som man kunne undersøge, når man i anden anledning gjorde brug af CPR-kortet.
I et cirkulære af 30. april 1968 blev det indskærpet, at indberetningerne til CPR skulle ske løbende og omgående. Folkeregistrene skulle desuden efter hver ajourføring af CPR kontrollere rigtigheden af det registrerede. Til hjælp hermed modtog folkeregistrene en fejl- og anmærkningsliste, som man nøje skulle gennemgå i forbindelse med modtagelsen af de tilsendte nye CPR-kort og CPR-vejkort. Fandt man fejl, skulle disse rettes hurtigst muligt.
De kort man modtog var i A-6 format og blev leveret i en bestemt sorteringsorden – adressekodeorden, personnummerorden eller alfabetiske navneorden, som fremover kunne ændres til en af de andre, hvis man anmodede om dette. Af disse CPR-kort fremgik personnummeret, som folkeregistrene skulle notere på hovedkortet og tillige kunne registrere på navnekortet.
Havde en person fejlagtigt fået to personnumre, skulle folkeregistret straks kontakte Sekretariatet for Personregistrering, som man også skulle sende en CPR-forespørgsel til, hvis kommunen ikke var i besiddelse af personnummeret for en person, som var optaget i dens folkeregister.
Da den første tid betragtedes som en indkøringsperiode, ville man ikke tillade, at folkeregistrene på daværende tidspunkt udstedte en dokumentation for enkeltpersoners personnummer.
I et cirkulære af 10. september 1968 orienterede Indenrigsministeriet kommunerne om, at ministeriet i oktober måned samme år ville udsende personnummerbeviser til samtlige personer, der var optaget i CPR med undtagelse af børn født i 1967 og 1968. Disse beviser ville indeholde CPR's oplysninger på udstedelsestidspunktet om den pågældende for så vidt angår personnummeret (alder og køn), stilling, navn (indtil 23 positioner) og adresse. Herudover stod der, hvilken kommunes folkeregister den pågældende stod i.
Der var planer om, én eller to gange om året at udfærdige personnummerbeviser til en årgang af de børn, som ikke tidligere havde fået udstedt sådanne beviser, første gang formentlig i 1969 for børn født i 1967.
Personnummerbeviser, som postvæsenet ikke kunne aflevere ved den landsomfattende udsendelse i oktober 1968, skulle sendes til folkeregistret i den kommune, der var angivet på bevisets forside. Det var så denne kommunes pligt at eftersøge den pågældende med henblik på en ny udsendelse af beviset. Var den pågældende flyttet til en ny kommune, skulle beviset videresendes til denne kommune, var der derimod tale om en person, der var flyttet til udlandet eller forsvundet, skulle beviset indsendes til Indenrigsministeriet.
Fra den 1. oktober 1968 kunne folkeregistrene desuden rekvirere personnummerbeviser i Indenrigsministeriet, hvilket man skulle gøre, hvis der var tale om tilflytter fra udlandet eller Grønland, ved fejl i det gamle personnummer, ved ændring af personens navn eller stilling samt endelig hvis en person kunne godtgøre at have mistet det gamle bevis eller aldrig have fået et. Sådanne beviser ville blive sendt til folkeregistrene, som skulle kontrollere deres indhold og derefter sende dem til indehaverne sammen med et plastiketui.
Hvis en person ikke kunne vente på sit centralt udstedte personnummerbevis, skulle folkeregistret udstede en midlertidig attestation for personnummeret.
Det var endvidere folkeregistrenes opgave at indkræve tidligere udstedte personbeviser, hvis der blev udfærdiget et nyt til erstatning for et tidligere udstedt samt indkræve det »overtallige« bevis, i de tilfælde, hvor en person havde fået tildelt flere personnumre.
Som indenrigsministeren havde nævnt under fremsættelsen af lovforslaget til loven, var det ikke meningen med dette, at foretage ændringer i folkeregistrenes daværende forretningsgang. Loven indeholdt således også en bestemmelse i § 13, stk. 2, hvorefter de bestemmelser, der var udstedt i medfør af 1924-loven, forblev i kraft, indtil de blev ophævet eller ændret i medfør af 1968-loven.
En ny bekendtgørelse om folkeregistre til afløsning af den gamle fra 1956 udstedtes den 9. oktober 1968. Den nye bekendtgørelse var stort set en ajourføring af 1956-bekendtgørelsen med de ændringer, der var følge af den nye lov og oprettelsen af Det centrale Personregister.
Ifølge den nye bekendtgørelse skulle den, der flyttede til en ny kommune, således fortsat melde flytning både til fraflytningskommunen og tilflytningskommunen, men som noget nyt skulle personnummeret angives, og det blev endvidere udtrykkeligt fastslået, at flytteanmeldelsen skulle indeholde flyttedatoen.
Man havde ajourført bestemmelsen om værnepligtige og anvendt en sprogbrug svarende til den gældende indenfor forsvaret, men der var ingen ændringer i forhold til praksis.
Pligten for husejere og lejere til at anmelde flytninger til og fra deres ejendomme var også ændret, så den var i overensstemmelse med formuleringen i loven, hvorefter pligten kun indtrådte efter påbud herom,
Den gamle lov fra 1924 indeholdt i sin § 9 en udtrykkelig bestemmelse om, hvem klager over folkeregistrenes mangelfulde førelse skulle rettes til. I bemærkningerne til § 1 i 1968-loven var det anført, at denne blandt andet svarede til den nævnte § 9 i den gamle lov. I formuleringen om, at indenrigsministeren fastsætter regler om tilsynet med registrene, har man således fundet hjemmel for fortsat at fastsætte, at klager over folkeregistrene for sognekommunernes vedkommende skulle rettes til amtsrådet og for de øvrige kommuner til Indenrigsministeriet.
I bekendtgørelsen blev også medtaget bestemmelse om, at borgerne var berettiget til ved folkeregistrenes mellemkomst at få udstedt personnummerbeviser – herunder et midlertidigt i de situationer, der var nævnt i ministeriets cirkulære fra september 1968.
Herudover havde man fundet, at det skulle være gratis at få udstedt en attest om den periode, man havde boet i den pågældende kommune.
Reglerne om, at man kunne få oplyst en anden persons adresse, hvis denne ikke var beskyttet, og om selve adressebeskyttelsen var en fortsættelse af de hidtil gældende regler. Der var således intet udtrykkeligt angivet krav om, hvorledes man skulle identificere den person, hvis adresse man ønskede, ligesom det fortsat var folkeregisterførerens skøn, om ønsket om adressebeskyttelse skulle imødekommes.
I februar 1969 fandt Indenrigsministeriet det nødvendigt at udsende et cirkulære om afgivelse af personnummeroplysninger.
Det bestemmes heri, at kommunalbestyrelserne kunne afgøre, i hvilket omfang personnumre skulle anvendes i deres administration, hvis anvendelsen ikke var fastsat på anden måde, og altid var berettiget til at afkræve andre kommuner oplysning om personnummer for enkeltpersoner.
Nogle nærmere angivne offentlige myndigheder fik en almindelig adgang til at søge oplysning om personnummer i folkeregistrene. Offentlige myndigheder i øvrigt var berettiget til at søge oplysning om enkelte personers personnumre i folkeregistrene. Hvis man derimod ønskede disse oplysninger i større omfang kunne folkeregistrene henvise til Indenrigsministeriet, som ville sørge for en maskinel søgning.
Privatpersoner kunne kræve deres eget personnummer oplyst, men kunne ikke få oplyst andres, medmindre Indenrigsministeriet havde givet tilladelse dertil. Det fremgik, at en sådan tilladelse indtil videre alene ville blive givet til virksomheder, som foretog maskinel afregning til de myndigheder, der havde en almindelig adgang til at søge personnummeroplysning i kommunerne.
I 1970 ændredes folkeregisterbekendtgørelsen to gange. Ved den første ændring blev klageinstansen, som hidtil havde været de almindelige tilsynsmyndigheder, nemlig amtsrådene for sognekommunernes vedkommende og Indenrigsministeriet for de øvrige kommuner, overført til Indenrigsministeriet alene. Som en del af kommunalreformen var der vedtaget en ny kommunal styrelseslov til erstatning for købstadkommunalloven og landkommunalloven. I den nye styrelseslov var tilsynet med primærkommunerne, hvortil ikke henregnedes København og Frederiksberg Kommuner, henlagt til de nyoprettede tilsynsråd. Overvejelserne gik nu på, om tilsynet med folkeregistrene ligeledes skulle henføres til tilsynsrådene, bortset fra Københavns og Frederiksberg Kommuner. Da regeringen imidlertid havde tilkendegivet, at man ikke fandt det rigtigt at tillægge tilsynsrådene andre opgaver end dem, der var angivet i den kommunale styrelseslov, og da afgørelsen af klager over folkeregistrenes medvirken ved ajourføringen af CPR ofte ville kræve teknisk sagkundskab og derfor under alle omstændigheder måtte forelægges Indenrigsministeriet, blev resultatet, at alene Indenrigsministeriet fremover blev klageinstans.
Færøernes Landsstyre anmodede i 1969 om, at Færøerne blev inddraget under den internordiske folkeregistreringsaftale. Efter at Indenrigsministeriet havde sikret sig de øvrige nordiske landes indforståelse hermed, tilsluttedes Færøerne aftalen fra den 1. juli 1970, hvilket afstedkom de nødvendige ændringer i de administrativt fastsatte regler i Danmark.
Offentlige myndigheders adgang til oplysninger i CPR, som ikke var reguleret i selve loven, blev fastlagt af Indenrigsministeriet i et cirkulære i 1970. En forudsætning for, at man måtte henvende sig til Indenrigsministeriet for at få oplysninger fra CPR om en person, var, at myndigheden ikke kendte den pågældende persons opholdskommune. Var denne kommune den spørgende bekendt, skulle forespørgslen nemlig rettes til kommunen. I tilfælde hvor myndigheden ønskede oplysning om et større antal personer med bopæl i flere forskellige kommuner, skulle man dog drøfte med Indenrigsministeriet, hvorledes disse oplysninger mest hensigtsmæssigt kunne tilvejebringes.
Fremgangsmåden ved enkeltforespørgsler til Indenrigsministeriet var dengang i CPR's barndom ret tung, idet den spørgende skulle sende en blanket til ministeriet, hvori man identificerede den efterspurgte med navn og fødselsoplysninger, evt. personnummer. 10-14 dage efter at ministeriet havde modtaget forespørgslen fik den spørgende så, hvis eftersøgningen gav resultat, svar i form af et CPR-kort.
Ved masseforespørgsler var det en besparelse, hvis de oplysninger, der skulle anvendes ved forespørgslerne, fandtes på hulkort, magnetbånd eller andre maskinelt behandlede medier. Disse muligheder skulle den spørgende derfor først drøfte med Indenrigsministeriet.
Offentlige myndigheder fik herudover adgang til at udnytte CPR's oplysninger til løsning af større enkeltopgaver, f. eks. ved udtræk fra CPR udfra bestemte kriterier som alder, køn, civilstand og lokalitet.
I 1970 meddelte Indenrigsministeriet, at man ville sætte et nyt kommunekodesystem i gang, men allerede inden igangsætningen, som først kom i 1973, offentliggjorde ministeriet disse koder, fordi der havde været almindelig interesse for, hvilken kode, der var tildelt den enkelte kommune.
Spørgsmålet om revision af ordningen vedrørende civilstandsregistre, dvs. registre over fødsel, ægteskab, død m. m., der førtes af kirkerne, var i årenes løb blevet drøftet flere gange både før og under indførelsen af folkeregistre, uden at dette førte til indførelse af sådanne registre.
Den 9. juli 1938 nedsatte Justitsministeren et udvalg, som bl. a. skulle se på manglerne ved de dagældende regler for civilstandsregistreringen. Dette udvalg afholdt en række møder, men blev så udtrykkeligt sat i stå under krigen, for at genoptage arbejdet i 1948. Udvalget afgav sin betænkning om civilstandsregistrering i 1951.
Da størstedelen af de registreringer, der sædvanligt finder sted i et civilstandsregister, tillige registreres i folkeregistrene, var Justitsministeriets udvalg i sit arbejde inde på den tanke, at skabe et fælles register.
Man forestillede sig, at der på barnets fødested blev foretaget nærmere registreringer om fødslen i en protokol, hvori man senere indførte de forhold, som normalt blev indført i et civilstandsregister. På fødestedet skulle også oprettes et kort for barnet, hvor man dels registrerede de samme oplysninger som i protokollen, dels de forhold, som var af særlig folkeregistermæssig betydning. Både protokoloplysninger og kort skulle holdes ajour, og kortet skulle ved flytninger sendes til tilflytningskommunen. Derved ville man i bopælskommunen altid kunne meddele de relevante oplysninger samtidig med, at der kunne ske en rekonstruktion, hvis kortet bortkom.
Kirkeministeriets repræsentanter i udvalget rejste imidlertid stærke indvendinger mod en sådan ordning. Det fælles register mente man ikke at kunne pålægge præsterne at føre, og af forskellige grunde fandt man det udelukket at fratage præsterne den hidtidige opgave med registreringen af de »civile« registreringer.
Andre af udvalgets medlemmer foretrak derimod den omtalte løsning med et fællesregister.
Da udvalget lagde stor vægt på at kunne fremsætte et forslag, hvorom der var enighed, blev resultatet et forslag til en lov om registrering af fødsler og dødsfald. Ifølge dette forslag skulle præsterne fortsat foretage registreringen, men dog med en særordning for de store byer. Det nye var, at rent borgerlige forhold skulle registreres i en særlig bog, personbogen, samt at alle fødsler m.m uanset trossamfund skulle registreres i denne bog. De pågældende registreringer om en person, som var udvidet i forhold til, hvad der tidligere havde været indført i kirkebøgerne, skulle samles samme sted, nemlig i moderens bopælssogn ved barnets fødsel.
Udvalgets forslag blev som bekendt ikke gennemført.
I forbindelse med behandlingen i folketingsåret 1967/68 af et lovforslag fra Kirkeministeriet om anmeldelse af fødsler og dødsfald samt ved behandlingen af forslaget til den nye folkeregistreringslov var man igen inde på spørgsmålet om civilstandsregistrering, uden at det førte til noget resultat.
Efter henstilling fra det daværende Administrationsråd nedsatte Indenrigsministeriet i 1970 et udvalg, som skulle se på de administrative og økonomiske konsekvenser af en sammenlægning af folkeregistrere og civilstandsregistrene. Da udtrykket »civilstandsregistrering« ikke er almindeligt anvendt og ofte forstås som »ægteskabelig status, besluttede udvalget at anvende betegnelsen »borgerlig registrering«, således at betænkningen, da den kom i 1972, hed »Betænkning om borgerlig registrering«.
Når spørgsmålet igen var blevet taget op, var det, fordi det faldt i øjnene, at en række ens oplysninger om befolkningen nu blev registreret i 3 offentlige register, kirkebøgerne, folkeregistrene og CPR.
I betænkningen siger udvalget, at et borgerligt personregistreringssystem måtte baseres på folkeregistrene og CPR. Det skulle i givet fald først indføres, når der var sket en planlagt modernisering af CPR, hvor folkeregistrene og andre offentlige myndigheder, som brugte CPR, ville være forsynet med terminaler, der kunne kobles direkte på CPR.
På grundlag af en skitse over dataindholdet i et integreret system samt efter en stillingtagen til visse principielle forhold ved etableringen som anmeldelser, indberetninger m. m. vurderede udvalget, at ministerialbøgernes afskaffelse ville betyde besparelser for folkekirken på ca. 10 mill. kr. årligt mod en omkostningsforøgelse på ca. 4 mill. kr. om året for folkeregistrene og CPR.
Endvidere fandt udvalget, at en borgerlig registrering ville lette borgerne, idet brugen af attester ville indskrænkes væsentligt. Man mente også i udvalget, at edb-teknikken kunne sikre, at ingen af personoplysningerne gik tabt for eftertiden.
Når der – trods udvalgets således meget positive vurdering af en borgerlig registrering – alligevel intet skete, er forklaringen, at udvalgets opgave var en mere teknisk beskrivelse af fordele og ulemper. Derimod skulle udvalget ikke tage stilling til, om indførelse af en sådan registrering ud fra samtlige hensyn, herunder kirkelige synspunkter, måtte anses for ønskelig.
Der har siden været flere tilløb til at tage spørgsmålet om borgerlig registrering op. Men der er med bred politisk opbakning i Folketinget sat et punktum for dette spørgsmål med beslutningen om modernisering af kirkebøgerne.
Kirkeministeriet har iværksat en omlægning af kirkebogsføringen, således at der fra omkring år 2001 indføres en elektronisk kirkebog, Den Ny Kirkebog (DNK), som efterfølger for de håndskrevne protokoller. Når Den Ny Kirkebog er en realitet, vil præsten eller kordegnen udføre registreringen fra en computer på kirkekontoret. Kirkebogsførerens computer vil være forbundet med en fælles database, hvis grundstamme vil være de oplysninger, som allerede gennem mange år er overført fra kirkebøgerne til CPR. En stor del af Den Ny Kirkebogs data registreres fra overgangen til Den Ny Kirkebog alene i CPR og hentes elektronisk fra CPR, når der i forbindelse med Den Ny Kirkebog er behov herfor, f.eks. ved dannelse af skærmbilledet »Borgerens kirkebogsside«. Øvrige nødvendige oplysninger registreres alene i Den Ny Kirkebog.
Som nævnt gjaldt folkeregistreringsloven ikke for Grønland, men kunne sættes i kraft der med de nødvendige ændringer. Det blev den ved kgl. anordning af 8. juni 1972, som havde virkning fra den 1. juli samme år.
Også for Grønland blev udviklingen fremtvunget af skattemæssige årsager. Grønlandsministeriet havde nemlig besluttet at indføre indkomstskat i Grønland fra 1974. For at dette kunne fungere, skulle CPR være indført i Grønland i 1972. I den forbindelse ønskede man at sætte den danske folkeregistreringslov i kraft for Grønland, idet CPR's indhold løbende skulle vedligeholdes af folkeregistrene.
I forståelse med Grønlandsministeriet og de grønlandske myndigheder udformedes en kgl. anordning samt en bekendtgørelse om folkeregistre i Grønland og et cirkulære om ikrafttræden i Grønland af folkeregistreringsloven. Endelig udsendtes også et cirkulære til de danske folkeregistre om, at Grønland nu var optaget i folkeregister- og CPR-systemet i Danmark.
Reglerne for Grønland var på få undtagelser nær ganske lig de dagældende danske. I anordningen var afvigelserne fra folkeregisterloven begrundet i, at folkeregistrene i Grønland førtes ved statens foranstaltning samt forskelle mellem den danske og den grønlandske straffelov. Hertil kom, at den danske folkeregisterbekendtgørelse fra 1968 med senere ændringer ikke skulle gælde i Grønland.
Fra folkeregisterbekendtgørelsen for Grønland kan særligt fremhæves, at Landshøvdingen var klageinstans.
Af cirkulæret om ikrafttræden fremgår, at den hidtidige folkeregisterinstruks skulle forblive i kraft indtil en ny fælles instruks for Danmark og Grønland blev udarbejdet. Dog skulle der anføres danske personnumre og ikke de hidtidige grønlandske ved flytninger mellem Danmark og Grønland. Sådanne flytninger skulle i øvrigt fremover behandles ganske som flytninger mellem 2 grønlandske kommuner.
Ved Grønlands optagelse i CPR ville enhver, som boede dér, få tildelt et dansk personnummer, og de grønlandske folkeregistre ville modtage de sædvanlige 2 kartoteker, bestående af henholdsvis CPR-kort og CPR-vejkort.
I cirkulæret til de danske folkeregistre, som var et tillæg til folkeregisterinstruksen, orienterede ministeriet om de stedfundne ændringer, der bl. a. indebar, at proceduren for flytninger mellem Danmark og Grønland var den samme som ved flytninger mellem to danske kommuner.
Mellem de grønlandske kommuners landsforening og ministeriet for Grønland blev der den 16. september 1975 indgået en forvaltningskontrakt, hvorefter de grønlandske kommunalbestyrelser overtog administrationen af en række opgaver, der hidtil havde været varetaget af kæmnerinstitutionen som statsinstitution. En af disse opgaver var folkeregistreringen.
Der blev derfor udarbejdet et udkast til en kgl. anordning, hvori der foretoges de nødvendige ændringer i 1972-anordningen. Den nye anordning blev underskrevet den 19. december 1975 og trådte i kraft den 1. januar 1976.
I januar 1973 udsendte Indenrigsministeriet en ny folkeregistreringsbekendtgørelse og en ny folkeregisterinstruks. Disse regler, som trådte i kraft den 1. februar 1973, var fælles for Danmark og Grønland.
Baggrunden for de nye regler var, at CPR siden sin oprettelse i stigende omfang havde overtaget den meddelelsesvirksomhed overfor offentlige myndigheder og institutioner, der tidligere havde været udført af folkeregistrene. Instruksen fra 1956 havde derfor efterhånden gennemgået så mange ændringer, at den var blevet uoverskuelig og vanskelig at arbejde med. En anden grund for udstedelsen af de nye regler var, at der indførtes en ny flytteprocedure og fastere regler for udlevering af oplysninger til borgerne.
For borgerne var det særligt af interesse, at de fremover kun skulle melde flytning til tilflytningskommunens folkeregister, når de flyttede mellem to kommuner.
Samtidig ophævedes pligten til at melde midlertidigt ophold.
I overensstemmelse med hidtidig praksis fastslog man endvidere i bekendtgørelsen, at personer på kortvarigt ophold fra udlandet, under hvilket de modtog et honorar, ikke havde pligt til at tilmelde sig folkeregistret.
Man pålagde også fiskere og søfolk, som opgav deres hidtidige bopæl her i riget og påmønstrede et dansk skib, at give bestemte oplysninger.
Det anførtes, som det også fremgik af personnummerbeviserne, at borgerne kunne få udstedt et nyt personnummer, hvis indholdet af det gamle ikke længere var i overensstemmelse med de faktiske forhold.
Skønnet over, om en borger kunne få udleveret oplysninger fra folkeregistrene, blev afløst af præcise bestemmelser om, hvilke attester borgeren kunne få om sig selv, og hvilke oplysninger han kunne få om andre.
Fremover kunne man således som privatperson få oplyst andre personers fulde navn og adresse i kommunen, hvis denne ikke var beskyttet. Var den eftersøgte flyttet til en anden kommune fik spørgeren denne adresse oplyst, hvis den ikke var beskyttet. Var den beskyttet, udleveredes alene tilflytningskommunens navn. Det blev også oplyst, hvis borgeren var død, udvandret eller forsvundet.
I den nye udgave af folkeregisterinstruksen, der som nævnt ovenfor gjaldt også for Grønland, havde man indarbejdet reglerne om folkeregistrenes medvirken ved vedligeholdelsen af CPR. Men herudover var der også indarbejdet en nøje beskrivelse af den nye flytteprocedure. Efter denne blev fraflytningskommunen orienteret om en flytning af tilflytningskommunen, der straks efter modtagelsen af flytteanmeldelsen, skulle kontrollere tilflytningsadressen og påføre anmeldelsen visse oplysninger og derefter sende den til fraflytningskommunen. Fraflytningskommunen skulle så indberette flytningen til CPR.
Der var ikke i instruksen optaget nye regler om registreringen af personer, der opholdt sig på offentlige institutioner for sindslidende, åndssvage, syge og gamle eller børn og unge. Dette skyldtes, at disse personer registreredes efter samme regler som andre.
Den 3. september 1973 udsendte Indenrigsministeriet et nyt cirkulære om offentlige myndigheders adgang til oplysninger i CPR. I forhold til cirkulæret fra 1970, som det afløste, var der ingen ændringer m. h. t., hvilke oplysninger en offentlig myndighed havde adgang til. Det nye bestod i, at man ved enkeltforespørgsler til Indenrigsministeriet udover en forespørgsel med plads til en person også kunne sende en liste ind, hvorpå der var plads til op til 25 navne. Endvidere indførtes den service, at offentlige myndigheder, som ikke kunne afvente den sædvanlige svartid, der var ca. 10-15 dage efter modtagelsen af forespørgslen i Indenrigsministeriet, kunne rette telefonisk forespørgsel til Indenrigsministeriet.
I et andet cirkulære, der udsendtes samme dag, og som omhandlede udlevering og anvendelse af personnumre, sammenfattede Indenrigsministeriet gældende regler og praksis på området. Hvor tidligere kun visse offentlige myndigheder havde haft en almindelig adgang til at indhente personnummeroplysninger i folkeregistrene og hos Indenrigsministeriet, var dette nu udvidet til at gælde alle offentlige myndigheder i embeds medfør samt visse andre. For så vidt angår udlevering af personnummeroplysninger til private var det derimod stadig kun eget personnummer der kunne udleveres, hvis ikke man havde en tilladelse fra Indenrigsministeriet.
I cirkulæret bemærkes, at når personnummeret blev brugt som identifikation og journalnummer, som man havde forudsat ved nummerets indførelse, kunne det derved komme tredjemand i hænde. I det omfang denne anvendelse kun skete, hvor det var administrativt hensigtsmæssigt, var det acceptabelt.
Den 1. april 1974 ophørte Indenrigsministeriet med anvendelse af to sæt kommunekoder, således at der fremover kun blev brugt den 3-cifrede. Da der var sket nogle ændringer i den kommunale inddeling, udsendte ministeriet i marts 1974 en ajourført oversigt over kommune- og amtskoder.
I 1976 var der igen sket ændringer i fremgangsmåden ved offentlige myndigheders forespørgsler i CPR. Enkeltforespørgsler fandtes nu kun som listeforespørgsler på indtil 25 personer, og svaret havde nu ikke mere form af et CPR-kort, men var en udskrift af CPR.
I 1976 udsendte Indenrigsministeriet sin først bopælsvejledning.
Baggrunden for udsendelsen af vejledningen var, foruden at sikre en ensartet praksis i landets folkeregistre, at give de myndigheder, som modtog data fra CPR, kendskab til de regler, der lå til grund for bopælsregistreringen, således at de umiddelbart kunne vurdere, om denne bopælsregistrering kunne danne grundlag for deres egen sagsbehandling.
Begreberne bopæl og ophold var væsentlige kriterier for folkeregistrenes registrering og hermed for sagsbehandling inden for betydelige områder (skat, valg, boligsikring, indfødsret m. m.), men der havde ikke hidtil været fastsat almindelige regler for, hvordan disse regler skulle fortolkes.
De retningslinier, der blev angivet i vejledningen var stort set en kodificering, dvs. nedskrivning, af den praksis, som Indenrigsministeriet havde anvendt i sin egenskab af klageinstans for folkeregistrene.
I vejledningen ses herefter for første gang en definition af bopælsbegrebet, som lyder: Ved en persons bopæl forstås i almindelighed det sted (bolig), hvor den pågældende regelmæssigt tager sin døgnhvile (nattesøvn eller tilsvarende hvile), når han ikke er midlertidigt fraværende på grund af ferie, forretningsrejse, sygdom eller lignende, og hvor han opbevarer sit bohave.
Opholdsstedet angives som det sted en person skal registreres, når han ikke har en egentlig bopæl.
Udover disse definitioner findes i vejledningen kommentarer for registreringen, hvis en person har flere boliger eller er længe væk fra sin normale bopæl. Der er også vejledning om børns registrering, om værnepligtige, institutionsanbragte, herunder fængslede, og om søfolk og fiskere.
Vejledningen slutter af med omtale af personer med stadigt skiftende opholdssted, flytning til udlandet samt endelig eksterritoriale, dvs. personer, som ikke skal folkeregistreres, f. eks. udenlandske diplomater, der i stedet er registreret i Udenrigsministeriets protokol.
Samtidig med regeringens beslutning i 1965 om etableringen af Det centrale Personregister besluttede den at nedsætte et personregistreringsråd med blandet statslig-kommunal repræsentation. Dette råd skulle være rådgivende over for ministeren i personregistreringsspørgsmål samt følge arbejdet med planlægningen af registret i det sekretariat for personregistrering, der var oprettet i Indenrigsministeriet. Rådet, som havde Indenrigsministeriets daværende departementschef Zeuthen som formand, begyndte sit virke ved et møde i juni 1965, hvor man blev orienteret om det arbejde, som foregik i sekretariatet.
I de følgende møder diskuterede rådet dataindholdet i CPR og kommunikationsvejene. Det sidste emne, som var spørgsmålet om, hvorvidt kommunikationen mellem kommunerne og registret skulle gå via de kommunale hulkortscentraler eller ej, gav anledning til en del meningsudveksling, indtil der opnåedes enighed om at begynde med den indirekte kommunikation via hulkortscentralerne, for så efter udløbet af en bestemt fase i udviklingen at gå over til den direkte kommunikation.
Rådet havde også anledning til at tage stilling til personnummerets opbygning for så vidt angår checkcifferet. Efter en drøftelse af fordele og ulemper ved henholdsvis det såkaldte modulus 10- og modulus 11-princip, anbefalede rådet, at personnummeret skulle opbygges så checkcifferet stemte med modulus 11-metoden.
Personregistreringsrådet sagde endvidere god for udsendelsen af personnummerbeviser, som dels skulle dokumentere personnummeret overfor den enkelte, men også fungere som en kontrol af CPR's dataindhold.
Selv om fordelingen af udgifterne ved systemet blev drøftet i Personregistreringsrådet, blev de nærmere forhandlinger herom henskudt til drøftelse med de kommunale organisationer.
Under et af rådsmøderne var spørgsmålet om udnyttelsen af registret sat på dagsordenen, uden at der konkluderedes noget. Formanden gav under diskussionen udtryk for, at man måtte være åben for en legitim anvendelse. Herved kom man ud i overvejelser af halvmoralsk karakter. Hvor skulle man sætte grænsen, når man tog stilling til, om et firma var pænt? Formanden fandt, at rådet, som var interesseret i en nærmere undersøgelse af de juridiske spørgsmål i forbindelse med eventuelle generelle regler, var et udmærket forum at forelægge de mellemtilfælde, der måtte forekomme.
Det første møde i Personregistreringsrådet, efter at dette var blevet udvidet med repræsentanter for Folketinget i overensstemmelse med Folkeregistreringsloven fra 1968, blev holdt i december 1968. I den forbindelse udtalte formanden, at Folketinget nok var interesseret i at følge specielle spørgsmål. Et sådant register smagte vel altid af »kartoteker«. Registrets dataindhold fandt formanden i sig selv ikke af større interesse, men man måtte navnlig passe på ved den udvidede brug af registret.
Det andet møde i det nye personregistreringsråd fandt først sted i april 1970, hvilket fik formanden til at erklære, at medlemsskab af rådet ikke var særligt belastende. Men hovedformålet med rådet var at kontrollere den information, der blev givet fra CPR, og nu forelå der sager herom.
Rådet fik først en orientering om de gældende regler for folkeregistrenes udlevering af personnumre og det almindelige folkeregisterindhold. Det fik også at vide, at Indenrigsministeriet kun undtagelsesvis udleverede personnumre og det almindelige folkeregisterindhold til private. Denne restriktive praksis agtede Indenrigsministeriet at opretholde for ikke at foregribe resultatet af arbejdet i et udvalg, som Justitsministeriet ville nedsætte om hele sikkerhedsspørgsmålet ved edb-registre og herunder afgivelsen af oplysninger til private.
I mellemtiden ville man forelægge konkrete tilfælde for rådet og havde til dette møde medtaget 4 tilfælde, hvor Indenrigsministeriet ønskede at finde en grænse. Indenrigsministeriet oplyste endvidere, at på daværende tidspunkt fik »halvoffentlige« institutioner som ATP og sygekasserne, der var lovregulerede og under offentligt tilsyn, oplysninger fra CPR.
Som det første afvistes en ansøgning fra Dansk Media Komité, som havde ønsket at få udtrukket ca. 35.000 personer over 15 år, fordelt efter helt tilfældige kriterier. De udtrukne personer skulle opsøges og udspørges om bl.a. læsevaner m. h. t. aviser, ugeblade m. v. Ansøgningen havde ingen varm fortaler i formanden, som sagde, at der lige så godt kunne være tale om en ansøgning fra automobilhandlerforeninger eller parfumebranchen og lign.
Rådet traf ingen beslutning om en ansøgning fra Fællesorganisationen af almennyttige danske boligselskaber, som ønskede et samarbejde med CPR om at etablere og drive et centralt register over boligsøgende, som en gang om året skulle ajourføres via CPR m. h. t. navn, stilling, adresse m. v. Der havde i Indenrigsministeriet været en velvillig indstilling til ansøgningen, men, som formanden bemærkede, var det betænkeligt at stille oplysningerne til rådighed for en afgrænset gruppe. Hvis det offentlige ønskede et register, var sagen en anden. Resultatet blev, at der skulle forhandles med Boligministeriet og KL om interessen for oprettelse af et sådant register over boligsøgende.
Storkøbenhavns frivillige bloddonorer ønskede CPR's bistand til at finde frem til personer, som var fyldt 18 år, således at disse kunne få tilsendt opfordring til at tilslutte sig foreningen. Rådet var enig i at give tilladelse under forudsætning af, at udsendelsen af materialet blev foretaget via Datacentralen, dvs. at bloddonorerne ikke umiddelbart fik udleveret navne- og adresseoplysninger.
Endelig var rådets medlemmer enige om at afvise en anmodning fra en udgiver af en lokalvejviser om sammen med sædvanlige adresseoplysninger fra kommunen også at få leveret personnumre.
Under en drøftelse på rådets møde den 18. april 1972 om indførelse af ensartede regler for privates adgang til oplysninger fra CPR og folkeregistrene enedes man om fortsat at lade CPR være principielt lukket for privat udnyttelse samt at stramme folkeregisterbekendtgørelsens regler om folkeregistrenes udlevering af oplysninger, således at der ikke længere var overladt en del til den enkelte kommunes frie skøn.
På mødet var man i øvrigt enige om at afslå en anmodning fra en boligforening om at få udleveret personnumre på foreningens lejere til brug for et samarbejde med kommunen om udbetaling af boligsikring. Derimod fandt man, at Dansk Tuberkulose Index uanset organisationsformen måtte sidestilles med andre offentlige myndigheder og derfor i et samarbejde med CPR bl. a. kunne få udleveret personnumre. Endelig fandt rådet, at pengeinstitutternes betalingsformidlingscenter, som skulle foretage den løbende kontrol med og udbetaling på indekskontrakter alene skulle have oplyst opholdskommune, dødsfald og udvandring for de berettigede og ikke adresseoplysninger, der ikke havde betydning for opgaven. Endelig fik Observa afslag på at få oplyst hver tiende adresse i en række kommuner.
På rådsmødet den 23. november 1972 fremsattes der kommentarer til et udkast til nye regler for privates adgang til oplysninger i folkeregistrene.
Herudover tilsluttede rådet sig, at personnummeret kunne bruges som journalnummer uanset at det derved kunne komme tredjemand i hænde.
Rådet havde heller ikke indvendinger mod arbejdsløshedskassernes adgang til personnummeroplysninger eller personnummerets anvendelse i den nye sygesikringsordning.
Der var ingen indvendinger mod udlevering af CPR-systemets adresseregister til et privat firma, idet adresseregistret ikke indeholdt persondata.
Der var også tilslutning til, at Mentalhygiejnisk Forskningsinstitut kunne få leveret personnummer- og adresseoplysninger fra CPR.
Den store talelyst prægede ikke rådets møde den 22. maj 1973, idet ingen af deltagerne havde kommentarer til de forelagte sager, som formanden refererede. Det drejede sig for det første om udkast til et cirkulære om udlevering og anvendelse af personnummeroplysninger. Endvidere forelagdes fire konkrete sager, hvor indstillingen var, at amtskommunerne ved administrationen af sygesikringsordningen skulle have ret til at informere yderne, dvs. læger m. fl., om personnumre fra det landsdækkende sygesikringsregister, at CPR kunne samarbejde med amputationsregistret, der var oprettet af en overlæge ved Rigshospitalet, og som var »den mest private« sag, Indenrigsministeriet havde samarbejdet med, at Jydsk Telefon-Aktieselskab skulle have adgang til konkrete navneoplysninger, og at en advokat til bl.a. brug i incassosager ikke skulle have adgang til adresseoplysninger i CPR.
Efter en skriftlig forelæggelse for rådets medlemmer fik Pensionskassernes administrationskontor i 1974 meddelelse om, at det for fremtiden ville være ligestillet med offentlige myndigheder mht. indhentelse af personnummeroplysninger.
Rådets sidste møde afholdtes den 23. august 1977. På dette møde fik formanden tilslutning fra et flertal i rådet til at imødekomme en ansøgning fra pengeinstitutterne om dels en engangsajourføring af adresser dels en løbende ajourføring af disse uanset de fremførte betænkeligheder. Nogle af rådes medlemmer mente dog, at sagen burde udsættes på registerlovgivningens gennemførelse.
Rådet havde – bortset fra et enkelt medlem – ingen betænkeligheder ved, indtil de nye registerlove forelå, at tillade at private, som til skattebrug havde modtaget personnumre, kunne videregive disse til checkmisbrugsregistret.
Nogle øvrige sager, der var medtaget på dagsordenen, blev udsat.
Personregistreringsrådets nedlæggelse var en følge af ændringen af folkeregistreringsloven i 1978. Det udvalg – Trolleudvalget kaldet efter formanden, Højesteretsdommer Jørgen Trolle – som der flere gange blev henvist til i Personregistreringsrådet, var nedsat i 1970 af Justitsministeriet for at overveje de problemer vedrørende privates retsbeskyttelse, som er forbundet med oprettelse og brug af offentlige og private registre, navnlig under hensyn til den tekniske udvikling på dette område.
Udvalget afgav en delbetænkning i 1971 om tavshedspligt for ansatte i edb-servicebureauer m. v., som behandler oplysninger for det offentlige. I 1973 kom endnu en delbetænkning om private registre. Og i 1976 afgav udvalget så betænkningen om offentlige registre.
De to sidste delbetænkninger indeholdt udkast til henholdsvis en lov om private registre og en lov om offentlige myndigheders registre.
Det sidste lovudkast indeholdt bl.a. et forslag om oprettelse af et registernævn, som skulle føre tilsyn med registrene i den offentlige sektor. Dette lovudkast indeholdt også en bestemmelse, som regulerede hvilke oplysninger private personer og virksomheder skulle have adgang til fra CPR. Der havde i udvalget været enighed om, at private ved enkeltforespørgsler skulle have adgang til de samme oplysninger i CPR som i folkeregistrene og herudover også stilling og evt. umyndiggørelse. Endvidere skulle erhvervsvirksomheder på nærmere angivne vilkår kunne få standardoplysningerne for en større personkreds til brug ved rationalisering af deres egne registre.
Forslag til de to registerlove blev på baggrund af betænkningernes forslag fremsat i folketingssamlingen 1976/77 samtidig med et forslag til ændring af folkeregistreringsloven. Ingen af lovforslagene nåede at blive gennemført på grund af folketingsvalget den 15. februar 1977 og blev derfor genfremsat i folketingssamlingen 1977/78.
Efter forslaget til ændringer i folkeregistreringsloven skulle Personregistreringsrådet nedlægges samtidig med oprettelsen af Registertilsynet efter lovforslaget om offentlige myndigheders registre. Dette begrundedes dels med, at Registertilsynets kompetenceområde stort set dækkede Personregistreringsrådets, dels med at der i folkeregistreringsloven foresloges faste regler for privates udnyttelse af registret. Den bestemmelse om udnyttelsen af CPR, som fandtes i Trolle-udvalgets lovudkast til en lov om offentlige myndigheders registre, var nemlig i lovforslagene flyttet til folkeregistreringslovforslaget, hvor den som en særregisterbestemmelse hørte hjemme. Forslaget til ændringer i folkeregisterloven blev med nogle mindre tilføjelser om straf vedtaget af Folketinget den 8. juni 1978, og trådte i kraft den 1. januar 1979.
Inden lovændringens ikrafttræden udsendte Indenrigsministeriet en ny bekendtgørelse om folkeregistre, hvori man gentog den nye bestemmelse fra loven om udlevering af oplysninger fra CPR til private samt indsatte en bestemmelse om den praktiske fremgangsmåde.
Af praktiske grunde indsattes også en bestemmelse om, at fiskere og søfolk, der var bosatte i udlandet, og som påmønstrede et dansk registreret skib, ikke mere skulle folkeregistreres. Dette var en understregning af det reelle tilknytningsforhold, nemlig den begrænsede skattepligt.
Man ændrede ligeledes bestemmelsen om, at en spørger skulle have oplyst adressen på en person, der var flyttet til en anden kommune, medmindre den var beskyttet. Nu skulle man i sådanne tilfælde kun oplyse tilflytningskommunen, da fraflytningskommunen ikke altid kunne vide, om adressen var beskyttet i den nye kommune.
Det præciseredes også, hvad der i øvrigt havde været gældende, at bortset fra oplysninger til lokalvejvisere måtte folkeregistrene kun give masseoplysninger til private efter tilladelse fra Indenrigsministeriet.
I overensstemmelse med gældende ret anførtes endelig i bekendtgørelsen, at adressebeskyttelse normalt ikke kunne opretholdes overfor kreditorer, som ville opkræve eller inddrive en forfalden fordring.
Samtidig med den nye bekendtgørelse udsendte ministeriet også en ny folkeregisterinstruks. Det spændende i den er, at dens systematik afspejler, at indførelsen af personkortordningen har gjort det åbenbart, at CPR i realiteten var blevet bærer af grundregistreringen af folkeregisterdata, mens folkeregistrenes kartoteker var udskrifter af CPR.
Personkortordningen, som efter forhandlinger mellem Indenrigsministeriet og Kommunernes Landsforening var blevet gjort obligatorisk fra den 1. januar 1978, således at kommunerne over en begrænset periode skulle tilsluttes ordningen, indebar, at de oprindelige CPR-kort, som sendtes til folkeregistrene og som dels indeholdt en udskrift af CPR's dataindhold dels en indrapporteringstalon, blev erstattet af kort, der kunne rumme et øget dataindhold. Samtidig var rapporteringsdelen på CPR-kortene afskaffet som grundlag for indrapporteringen af ændringer. Ændringerne blev nu indberettet af folkeregistrene på terminal til CPR-systemet, i første omgang via de kommunale edb-centraler, siden direkte til CPR.
Instruksen var forenklet i forhold til 1973-instruksen ved udeladelse af gentagelser af, hvad der stod i bekendtgørelsen, og kun at henvise hertil, og udeladelse af afsnittet om andre myndigheders indberetninger til folkeregistrene, idet denne pligt fulgte af særlovgivningen.
I april 1979 kom et nyt cirkulære om offentlige myndigheders adgang til CPR's oplysninger. I forhold til det hidtil gældende cirkulære fra 1976 præciseredes, at adgangen var betinget af, at oplysningerne havde væsentlig betydning for myndighedens virksomhed.
Som noget nyt kunne myndigheden bede om en besvarelse, hvori var indeholdt historiske oplysninger. Ønskede man kun aktuelle oplysninger kunne vælges mellem en lille og en stor udskrift, dvs. få eller mange oplysninger om den enkelte person.
Et par måneder senere udsendtes igen en ny bekendtgørelse om folkeregistre og en folkeregisterinstruks. Blandt ændringerne kan fremhæves, at det nu blev krævet, at den private, som ville have oplysninger om en bestemt person, skulle kunne identificere den pågældende på forhånd overfor folkeregistret. Man fik også en bedre procedure for besvarelser af adresseforespørgsler for personer, der var flyttet til en anden kommune. Sådanne forespørgsler skulle sendes til den nye kommune, der ved tilbagesendelsen bl. a. kunne oplyse om en eventuel adressebeskyttelse og begrundelsen herfor. Derefter skulle forespørgselskommunen oplyse spørgeren om, at den pågældende var fraflyttet kommunen og havde adressebeskyttelse. Herved opnåedes en langt bedre beskyttelse, idet spørgerne nu kun vidste, at personen ikke længere boede i den konkrete kommune, hvor han før vidste, hvilken kommune den beskyttede nu boede i.
I folkeregisterinstruksen er præciseret, hvilke betingelser i form af opholdstilladelse m.m., der skal være opfyldt, for at en ikke-nordisk statsborger skal registreres indvandret.
Som følge af vedtagelsen af lov om offentlige myndigheders registre blev der for CPR udarbejdet forskrifter, der trådte i kraft den 1. januar 1980. Samtidig med at Indenrigsministeriet orienterede herom i cirkulære af 28. december 1979 fremhævede man den bestemmelse i forskrifterne, hvorefter videregivelse af hele registret eller dele deraf i form af mikrofilm alene måtte finde sted på betingelse af, at vedkommende myndighed iagttog tilsvarende sikkerhedsforanstaltninger som anført i forskrifterne. De drejede sig om opbevaring, opslag i og udskiftning af den aktuelle film.
Indenrigsministeriet havde endvidere fået en henstilling fra Registertilsynet om at undlade at udlevere de årlige valglister til politiske partier m. v. og bestemte derfor samtidig, at sådanne lister ikke måtte udleveres efter den 1. januar 1980.
Indenrigsministeriet indsnævrede i 1980 folkeregistrenes adgang til at udlevere oplysninger. Ved en ændring af folkeregisterbekendtgørelsen bestemte man, dels at borgeren kun kunne kræve dokumentation for sine tidligere adresser i en kommune, modsat tidsrummet for den aktuelle bopæl, hvis man kunne begrunde en særlig interesse heri, dels bestemtes det, at det krævede Indenrigsministeriets samtykke, hvis folkeregistret ønskede at udlevere masseoplysninger til private, bortset fra lokale vejvisere.
Som følge dels af disse ændringer i folkeregisterbekendtgørelsen, dels af ændringer i folketingsvalgloven, udsendtes samtidig med folkeregisterbekendtgørelsen en ny folkeregisterinstruks. De nye valgbestemmelser indebar, at der ikke længere blev udarbejdet årlige valglister. Personer, som flyttede til en anden kommune, fik derfor fremover ikke meddelelse om registreringen i den nye kommune og optagelse på valglisten der, men alene efter ønske kvittering for anmeldelse af flytningen.
I instruksen indsatte man også et særskilt afsnit om opbevaring og kassation af folkeregistermateriale. I forhold til de hidtil gældende, som fremgik af kassationsbestemmelser udstedt i medfør af de kommunale styrelseslove, var der foretaget visse ændringer som følge af omlægningen i 1978 af CPR. Folkeregistrene skulle således af beredskabshensyn hvert andet år rekvirere indgangsnøgler i enten personnummer-, navne- og/eller adresseorden. Disse indgangsnøgler, som muliggjorde, at man kunne finde borgernes CPR-kort alene på grundlag af den orden, hvorefter indgangsnøglen var ført, pålagde man nu folkeregistrene at bevare.
Borgerne kunne efter de gældende regler i folkeregisterbekendtgørelsen anmode om adressebeskyttelse. En sådan beskyttelse gjaldt kun overfor det register, der havde imødekommet anmodningen herom. Ved flytning skulle man derfor, hvis man ønskede beskyttelsen videreført, anmode tilflytningskommunens folkeregister om beskyttelse. I et forsøg på at fastlægge, hvad der gjaldt ved flytning til udlandet, indsattes i § 22, stk. 7, som drejede sig om kreditorers adgang til beskyttede adresser, et nyt punktum, hvorefter »tilsvarende regel gælder for adresser på personer, der er fraflyttet til udlandet«. I CPR-meddelelse 8/1980 anføres, at med denne bestemmelse var »præciseret, at adresser på personer, der er fraflyttet til udlandet, er omfattet af reglerne om adressebeskyttelse«. Hvad det var, ministeriet mente, fik man først senere udtrykt på en forståelig måde i folkeregistreringsbekendtgørelsen fra 1983..
I det cirkulære, som Indenrigsministeriet udsendte i 1982 om udlevering og anvendelse af personnumre, er det som noget nyt i forhold til 1973-cirkulæret angivet, at de oplysninger, der udleveres til offentlige myndigheder, skal have væsentlig betydning for denne offentlige myndighed.
For udlevering af personnumre til private gjaldt fortsat, at dette krævede Indenrigsministeriets samtykke eller en udtrykkelig hjemmel.
I den nye bekendtgørelse var man blevet mere restriktiv med personnummerets anvendelse som journalnummer eller som identifikation, idet man anførte, at en sådan brug skulle være velbegrundet og hensigtsmæssig af administrative hensyn.
Man henstillede også, at personnumre ikke blev anvendt ved retslige bekendtgørelser, der indrykkes i Statstidende, bortset fra proklamaer i dødsboer.
Hvor man i 1973-bekendtgørelsen skrev, at personnumre kun burde indgå i adresseudskrifter, når der var væsentlige økonomisk-administrative bevæggrunde herfor, henstillede man i 1982-cirkulæret, at det ikke fremgik af sådanne adresseudskrifter eller i øvrigt anførtes uden på forsendelser. I stedet opfordredes til kuvertering eller sløring af personnummeret ved ombytning af cifre, indsættelse i en større talrække eller ved anvendelse alene af visse af cifrene i personnummeret.
| 1983 |
| 1984 |
| 1985 |
| 1986-87 |
| 1988-89 |
Efter nogle år med relativ beskeden regelproduktion udsendtes i 1983 4 nye regelsæt.
Som det første trådte en ny folkeregisterbekendtgørelse i kraft i april 1983. Heri fik folkeregistrene hjemmel til at kræve, at flytteanmeldelser skulle være skriftlige, ligesom de kunne afvise anmeldelser, som blev afleveret tidligere end 1 måned før flytningen.
Det præciseredes endvidere, at de gennemrejsende, som ikke skulle tilmeldes folkeregistret, når de kom til Danmark, var personer, som opholdt sig under 3 måneder her i landet. Bekendtgørelsen indeholdt også en mindre ændring vedrørende værnepligtiges flytninger.
Nu fik man endelig også præciseret, at en udlandsadresse skulle betragtes som en beskyttet adresse, men at det pågældende lands navn godt måtte oplyses.
Tilsvarende klargjorde man bestemmelserne om videresendelse af private adresseforespørgsler til registreringskommunen, hvis den pågældende var flyttet.
Endvidere hævede man folkeregistrenes og Indenrigsministeriets gebyrer for private forespørgsler. En anden nyhed var inddragelsen af områder uden for den kommunale inddeling i Grønland under bekendtgørelsen.
I tilslutning til bekendtgørelsen trådte den 1. juli 1983 en folkeregisterinstruks i kraft. I denne instruks blev reglerne om registrering af folkekirkeforhold tydeliggjort. Det samme blev det forhold, at en udlandsadresse, der altid var beskyttet, kunne udleveres til kreditorer, som kunne dokumentere, at deres krav var forfaldent. Værd er det også at notere sig, at det for første gang omtales i instruksen, at folkeregistret har mulighed for i klare tilfælde at berigtige en flytning uden den pågældendes samtykke.
I folkeregisterinstrukserne tilbage til instruksen fra 1973 havde der været fastsat bestemmelser, hvorefter kvinder, der ved vielsen havde fået mandens slægtsnavn, havde ret til at få registreret i folkeregistret, at de anvendte enten pigenavnet eller mandens mellemnavn som eget mellemnavn. Endvidere havde kvinder, der havde beholdt pigenavn efter vielsen ret til at få registreret, at de ville benytte mandens slægtsnavn som mellemnavn. I 1983-instruksen skete der en kraftig udvidelse af mulighederne for at få registreret sådanne adresseringsmellemnavne, ligesom man i CPR-meddelelse 7/1983, som ledsagede instruksen, gjorde opmærksom på, at disse muligheder gjaldt både mænd og kvinder.
I juli 1983 kom en ny bopælsvejledning. I kommentarerne hertil i et cirkulære af 16. august samme år oplyste ministeriet, at der i forhold til 1976-vejledningen ikke var principielle ændringer. Der havde alene fundet en præcisering og uddybning sted på forskellige punkter, som havde givet anledning til tvivl. Endvidere anmodede Indenrigsministeriet i dette cirkulære om, at ministerier og styrelser, som fremsatte lovforslag m.m., redegjorde overfor Justitsministeriets lovafdeling, hvorfor anvendte bopælsbegreber i de pågældendes lovgivning evt. fraveg fra Indenrigsministeriets bopælsbegreb.
I 1984 kom et nyt cirkulære om udlevering og anvendelse af personnumre. Dette cirkulære adskiller sig alene fra cirkulæret fra 1982 om samme spørgsmål ved, at Indenrigsministeriet nu »blander sig« i kommunernes og andre myndigheders anvendelse af personnummeret som journalnummer, idet man anfører, at en sådan anvendelse så vidt muligt bør ske under den enkelte persons eget personnummer, medmindre det er nødvendigt under et forvaltningsområde at henføre flere personer til samme sag. Endvidere siges i cirkulæret, at når en offentlig myndighed henvender sig til en borger, skal man anvende personens eget personnummer, ligesom man kun må kræve oplysning om personens eget personnummer ved henvendelse til forvaltningen.
Baggrunden for disse nyskabelser var en debat i dagspressen, hvor mange kvinder havde givet udtryk for det diskriminerende i under sagsbehandling indenfor socialvæsenet altid at blive henført under ægtefællens personnummer. Under drøftelser mellem socialministeren og indenrigsministeren var der enighed om, at indenrigsministeren skulle komme med henstillinger til kommunerne om spørgsmålet.
Heller ikke folkeregisterbekendtgørelsen fra 1983 fik lang levetid, idet den i juni 1985 blev afløst af en ny bekendtgørelse. Fra den nye bekendtgørelse kan nævnes, at det nu udtrykkeligt pålagdes folkeregistrene at forlange nødvendig dokumentation for de oplysninger, der blev givet ved tilflytning fra et land uden for Norden.
En anden nyskabelse var kravet om, at folkeregisterføreren skulle afkræve en person, der søgte adressebeskyttelse, en nærmere forklaring for ønsket og notere denne begrundelse, som skulle bevares, så længe beskyttelsen bestod.
De tekniske nye tider fremgår af en bestemmelse i bekendtgørelsen om, at folkeregistret nu gerne må besvare forespørgsler fra private om personer, der ikke har adressebeskyttelse, selv om den pågældende person ikke har bopæl i kommunen, såfremt kommunen har terminaladgang til CPR.
Da man i maj 1986 udsendte et nyt cirkulære om folkeregistrering til afløsning for cirkulæret fra 1983 kalder man det ikke mere en folkeregisterinstruks. Forklaringen herpå var bl. a., at der ofte skete en sammenblanding af folkeregisterinstruksen og den mere tekniske CPR-instruks. Man ville også gerne fremover have faste betegnelser for de administrative regler, der var knyttet til folkeregistreringsloven.
I dette cirkulære foretages ændringer i kassationsbestemmelserne. Risikoen herved er, at kassationsbestemmelserne som fastsattes i bekendtgørelser med hjemmel i de kommunale styrelseslove, og at man i folkeregistreringscirkulæret alene henviste til dette uden f. eks. i cirkulæret at citere kassationsbekendtgørelsernes bestemmelse om, at materiale, som principielt måtte kasseres, skulle opbevares, sålænge der var administrativt brug herfor.
At det i cirkulæret var nødvendigt at skrive, at attester fra registret skulle underskrives, forekommer besynderligt. Pligten for folkeregistrene til skriftligt at meddele tilflyttere til et sommerhus, at det var forbudt at anvende sommerhuset i vinterperioden bortset fra visse kortvarige ophold, fremgår nu også af cirkulæret. Der kan herved henvises til Miljøministeriets cirkulære nr. 89 af 1. juli 1983 om ændringer i lov om sommerhuse og campering m. v., der forpligter kommuner til at sende meddelelse til borgere, som bor ulovligt i relation til denne lovgivning.
Adgangen for tilflyttere til at udmelde sig af Folkekirken ved en erklæring til folkeregistret fandtes efter det ny cirkulære ikke længere.
For personer, som et andet nordisk land ikke ville registrere som tilflyttet fra Danmark, bestemtes i cirkulæret, at registreringen her i landet skulle »korrigeres« til »udvandret til udlandet«.
De personer, som folkeregistrene gav adressebeskyttelse, skulle ifølge cirkulæret nu også orienteres om, at beskyttelsen kun gjaldt i folkeregistret, således at det kunne være nødvendigt også at henvende sig til Postvæsenet.
Adgangen til at anmelde adresseringsmellemnavne blev i cirkulæret endnu en gang udvidet, nu for så vidt angår personer, som bar en tidligere ægtefælles eget efternavn som giftenavn.
I det cirkulære, som udsendtes samtidig med folkeregistreringscirkulæret, og som vedrørte offentlige myndigheders adgang til oplysninger i CPR var der først og fremmest tale om en revision som følge af den tekniske udvikling, idet myndighederne kunne få terminaladgang til CPR. Endvidere var der en forbedring af de udskrifter, som sendtes til myndigheder, som havde sendt skriftlige forespørgsler til CPR.
Ved en ændring af folkeregisterbekendtgørelsen i 1987 forhøjedes gebyrerne for adresseforespørgsler til Indenrigsministeriet og folkeregistret. Samtidig gav ministeriet private, som efter 1985-bekendtgørelsen kunne stille skriftlige forespørgsler til CPR-registret, mulighed for efter forudgående aftale med Indenrigsministeriet at stille sådanne spørgsmål telefonisk, hvis de ikke kunne afvente den almindelige ekspeditionstid.
I 1988 udsendte Indenrigsministeriet en ny bopælsvejledning. I det ledsagende cirkulære siges, at vejledningen primært er ajourført i overensstemmelse med de bestemmelser og den praksis, der var kommet, siden den tidligere vejledning blev udsendt.
I den nye vejledning var således indsat et afsnit om værnepligtige, ligesom der var sket en udbygning med et afsnit om behandlingen af bopælssager.
Til gengæld havde man fjernet det hidtidige afsnit om eksterritoriale, dvs. de tidligere omtalte udlændinge, som ikke folkeregistreres, f. eks. diplomater, som er registreret i Protokollen i Udenrigsministeriet.
Som en realitetsændring fremhæves i cirkulæret vejledningens afsnit om flytning til udlandet, hvor der ikke længere blev sondret mellem enlige og gifte/samlevende. Endvidere var det tidsrum, en person kunne opholde sig i udlandet og fortsat være registreret her i landet, begrænset fra tidligere 24 måneder til nu 6 måneder.
Der er hverken i selve vejledningen, i det omtalte cirkulære eller i den ledsagende CPR-meddelelse nogen forklaring på disse realitetsændringer. Af ministeriets sag om tilblivelsen af vejledningen fremgår imidlertid, at Sundhedsministeriet havde påpeget, at de hidtidige regler havde medført diskrimination af enlige på sygehus- og sundhedsområdet. Endvidere havde Direktoratet for Udlændinge gjort opmærksom på, at det vanskeliggjorde samlivskontrollen i familiesammenføringssager, at det var muligt at opholde sig længe i udlandet uden at skulle registreres udrejst.
I 1988 udsendtes en ny bekendtgørelse om folkeregistrering. Ved en umiddelbar gennemgang af denne synes ændringerne af så beskeden art, at man kan undre sig over, at de kunne begrunde en ny bekendtgørelse. Forklaringen gemmer sig formentlig allerede under den første ændring, som bestod i, at personer, som tilflyttede fra Norden kun havde pligt til at melde flytning til Danmark, hvis de skulle opholde sig her i landet i mindst 6 måneder, i modsætning til tilflytning fra andre lande, hvor pligten stadig indtrådte efter 6 måneder. Bag denne ændring lå nemlig forhandlinger med de øvrige nordiske lande, som førte til den nye internordiske folkeregistreringsaftale, som omtales nedenfor.
Udover denne ændring bestod nyhederne i bekendtgørelsen i forskellige justeringer i folkeregistrenes udlevering af oplysninger til private spørgere, herunder fremgangsmåden ved besvarelse af spørgsmål om personer, der var flyttet til en anden kommune. Gebyrerne blev ved samme lejlighed hævet.
Den folkeregistreringsbekendtgørelse, som kom i 1989, indeholdt en mængde mindre ændringer i forhold til den hidtil gældende. Der var således ændringer i forbindelse med flytning til udlandet, adressebeskyttelse og personnummerbeviser. Der var også ændring i udleveringsbestemmelserne, ligesom der blev foretaget en gebyrregulering.
Ændringerne i det samtidigt udsendte folkeregistreringscirkulære afspejlede særligt den teknologiske udvikling, herunder at kommunerne havde fået terminaladgang. Herudover hang flere af ændringerne sammen med den nye nordiske folkeregistreringsaftale.
I 1986 vedtog Nordisk Råd på grundlag et medlemsforslag og efter behandling i Juridisk Udvalg en rekommandation om en nordisk folkeregisterkonvention. Arbejdet med opfølgningen herpå blev overladt til en ad hoc gruppe med repræsentanter for de centrale folkeregistreringsmyndigheder i Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige.
Gruppens arbejde var at gennemgå den daværende overenskomst fra 1968 og komme med forslag til en revision på baggrund af de mellemliggende erfaringer med henblik på at sikre, at alle nordiske borgere fik »social og kulturel tryghed, juridisk ligestilling og størst muligt frihed i deres daglige liv, uanset hvor i Norden de måtte vælge at bosætte sig«.
Formålet skulle være, »at samordne og forenkle reglerne om flytning mellem og midlertidigt ophold og fast bopæl i de nordiske landet, således at Norden bliver en helhed i denne henseende.«
Dette er unægteligt nogle smukke ord, men ildhuen hos Nordisk Råd synes umiddelbart større end hos de implicerede centrale folkeregistreringsmyndigheder, som alle slog sig i tøjret og ikke mente umiddelbart at kunne stille sekretariatsbistand. På gruppens første møde den 7. september 1987 enedes man derimod om visse hovedretningslinier for arbejdet, herunder at arbejdet skulle være færdigt i løbet af et år.
Efter at en omhyggelig norsk sekretær var blevet udpeget, kom der gang i udvalgets arbejde. Under dette arbejde blev det klart, at de danske regler ikke på alle punkter var i overensstemmelse med de nordiske bestemmelser. Blandt andet afventede man ikke i Danmark de internordiske flyttepapirer, før man registrerede flytninger mellem Danmark og de øvrige lande. Disse uoverensstemmelser blev hurtigt efter arbejdsgruppens afgivelse af betænkning løst, ved at folkeregistrene i CPR-meddelelse 1/89 fik besked på, at folkeregistreringscirkulæret var ændret på de pågældende punkter.
Arbejdet i ad hoc-gruppen blev i øvrigt afsluttet efter 7 møder med en 36 sider lang rapport, der den 2. november 1988 blev afgivet til Nordisk Ministerråd med forslag til en ny nordisk folkeregistreringsaftale. Forslaget blev drøftet mellem de nordiske samarbejdsministre, som oversendte det til Nordisk Råd. Her behandledes forslaget i juridisk udvalg, der indstillede det til efterretning, hvilket Rådet vedtog, hvorefter sagen var afsluttet i Nordisk Råds regi.
Efter at de enkelte nordiske lande havde vedtaget forslaget, trådte den nye internordiske folkeregistreringsaftale i kraft den 1. oktober 1990. De nye attester, som var blevet udarbejdet i tilslutning dertil, var allerede taget i brug på et tidligere tidspunkt i 1990.
Overenskomsten indeholdt en række større og mindre realitetsændringer. Den første var, at ophold under 6 måneder normalt ikke skulle anses for en flytning. Endvidere blev gyldigheden af en internordisk flytteattest begrænset til 3 måneder. Hvis en flyttende ikke selv medbragte denne attest skulle det nu være registreringsmyndigheden og ikke den flyttende, der skulle rekvirere attesten og som havde krav på at modtage den senest 14 dage efter rekvireringen.
Hvis tilflytningsmyndigheden ikke fandt, at personen skulle registreres i indflytningslandet, fik han ikke attesten tilbage.
Det blev endvidere præciseret, at udflytningslandet skulle registrere tilflytningsdatoen som fraflytningsdato, således at de to datoer altid var sammenfaldende. Fristen for, hvornår fraflytningslandet skulle henvende sig til tilflytningslandet, hvis man intet hørte derfra, blev nedsat til 1 måned efter den angivne flyttedato.
Der blev herudover indsat bestemmelser om, at den lokale registreringsmyndighed i udflytningslandet kunne tage kontakt med den lokale registreringsmyndighede i tilflytningslandet, hvis man fandt, at der var uoverensstemmelser. Opnåede man ikke enighed kunne de lokale myndigheder i udflytningslandet derefter tage spørgsmålet op med de centrale myndigheder i eget land, der derefter kunne drøfte spørgsmålet med de centrale myndigheder i tilflytningslandet.
Endelig udvidedes de oplysninger, der skulle gives på de internordiske flyttepapirer med oplysning om hvem, man var barn af/ægtefælle til samt om man tidligere havde boet i tilflytningslandet.
| 1990 |
| 1992-95 |
Ændringerne i folkeregistreringsbekendtgørelsen fra 1990, der som det samtidigt udsendte folkeregistreringscirkulære trådte i kraft den 1. januar 1991, var meget omfattende:
Det, som gjorde den store forskel, var, dels at de nye regler hang sammen med ibrugtagen af et nyt CPR-system i 1991, CPR-90 kaldet, dels at der var foretaget en grundig analyse af, om de pågældende regler henvendte sig til borgerne og regulerede deres forhold indbyrdes eller borgernes forhold til det offentlige, eller om reglerne alene henvendte sig til myndighederne. Reglerne, som regulerede borgernes forhold, blev nu samlet i bekendtgørelsen, mens cirkulæret indeholdt de regler, som alene henvendte sig til offentlige myndigheder. Samtidig indarbejdedes reglerne fra de to hidtidige cirkulærer om udlevering og anvendelse af personnumre og om offentlige myndigheders adgang til CPR i folkeregistreringscirkulæret.
Som følge af denne omstrukturering kunne de nye regler ikke sammenlignes paragraf for paragraf med de hidtil gældende regler.
Af realitetsændringer i bekendtgørelsen kan nævnes, at adressebeskyttelse nu ikke mere bortfaldt i forbindelse med flytninger til en anden kommune, og at personnummerbevis ikke længere blev udskrevet, fordi en person skiftede navn. Bopælskommunen kunne nu endvidere udskrive bopælsattester helt tilbage til 1971, selv om personen havde haft bopæl i andre kommuner i dette tidsrum.
Da alle kommuner havde adgang til landsdækkende søgning i CPR, skulle adresseforespørgsler fra private besvares uanset personens bopælskommune.
Fritagelse for optagelse i lokalvejvisere bortfaldt nu heller ikke længere ved flytning til en anden kommune, men først når borgeren ønskede det.
Af cirkulæret fremgår det nye CPR-system, hvor indberetning til CPR skal ske via terminal, og hvor den obligatoriske personkortordning afskaffes.
Af cirkulæret, som bl. a. regulerer besvarelsen af offentlige myndigheders forespørgsler, ses også, at disse skulle besvares uanset personens bopælskommune.
Allerede den 1. januar 1992 trådte en ny folkeregistreringsbekendtgørelse og et nyt folkeregistreringscirkulære i kraft. Da de hidtidige regler kun var et år gamle og resultatet af en gennemgribende revision, var ændringerne af beskedent omfang.
Bekendtgørelsen indeholdt redaktionelle ændringer samt gebyrændringer og diverse andre ændringer. Af disse andre ændringer skal kun fremhæves en enkelt, nemlig at adressebeskyttelse nu heller ikke formelt krævede en begrundelse. Hidtil havde man anført, at der skulle foreligge en begrundelse, men at denne kunne være »ingen begrundelse«.
Også cirkulæreændringerne delte sig i de samme tre grupper, som nævnt for bekendtgørelsen.
Det nye regelsæt fik ikke meget længere levetid end sine forgængere, idet det fra den 1. maj 1993 blev afløst af en ny bekendtgørelse og et nyt cirkulære. Denne gang fik de selskab af en nyskabelse, idet ministeriet udsendte sin første egentlige folkeregistreringsvejledning.
Vejledningen erstattede bopælsvejledningen fra 1988, som ministeriet havde fundet ikke længere fungerede helt tilfredsstillende. Samtidig var der fundet et behov for en vejledning på alle områder af folkeregistreringen og ikke kun vedrørende bopælsregistreringen. Den ny vejledning var stort set en konstatering af, hvad der allerede ansås for gældende ret og praksis på området. Dog var den del, der emnemæssigt svarede til bopælsvejledningen, omskrevet, idet de fleste bopælssager ikke kan afgøres ved at henføre sagen til en enkelt regel, men må afgøres ud fra et skøn over samtlige faktorer, som ikke altid vil pege i samme retning.
Bekendtgørelsen og cirkulæret indeholdt kun få egentlige ændringer.
Krigen på Balkan satte også sine spor i bekendtgørelsen, hvor det betonedes, at personer som alene havde opholdstilladelse efter »Jugoslaverloven«, ikke opfyldte kravet om opholdstilladelse ved registrering af tilflytning her til landet.
Bekendtgørelsen afspejlede også, at ministeriet ikke længere besvarede adresseforespørgsler fra private, som i stedet henvistes til folkeregistrene.
Endelig præciseredes i bekendtgørelsen, i hvilket omfang Indenrigsministeriet på grundlag af CPR kunne udsende materiale for private, hvorved man undgik at udlevere oplysninger.
Fra folkeregistreringscirkulæret skal blot nævnes, at det lykkedes Ligestillingsrådet at få presset en bestemmelse ind i § 25, hvorefter kommuner, der henførte flere personer til samme sag og journaliserede den under et personnummer, ved afgørelsen af, hvis personnummer det skulle være, også skulle tage ligestillingsmæssige hensyn.
Lidt mere end 2 år holdt regelsættet fra 1993, idet et nyt trådte i kraft den 15. august 1995. Ligesom tidligere var der både tale om præciseringer og realitetsændringer.
Blandt realitetsændringerne kan nævnes, at ingen voksne udlændinge, bortset fra nordiske statsborgere, fremover kunne registreres som tilflyttet landet, før udlændingemyndighederne havde taget stilling til lovligheden af deres ophold her i landet.
Betegnelsen »personnummerbevis« var også forsvundet som en tydeliggørelse af, at denne meddelelse om, hvilket personnummer en person har, ikke er og heller aldrig har været tænkt som et generelt legitimations-/identifikationsbevis.
Efter langvarige forhandlinger vedtoges Europaparlamentets og Rådets direktiv nr. 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.
Dette direktiv, som skulle være gennemført i national ret inden 3 år, stillede krav til den danske registerlovgivning, herunder også til folkeregistreringslovgivningen. Arbejdet med at få revideret lovene om private registre og om offentlige myndigheders registre iværksattes ved, at Justitsministeriet nedsatte et udvalg, som efter adskillige møder afgav Betænkning nr. 1345/1997 om Behandling af personoplysninger, hvori var indeholdt et forslag til en ny lov til erstatning for de to nævnte registerlove.
I Indenrigsministeriet fandt man det hensigtsmæssigt, når folkeregistreringsloven alligevel skulle ændres på grund af EU-direktivet, da at udarbejde et forslag til en helt ny lov til erstatning for den gamle, som stadig bar spor af 1924-loven.
Det var således et ønske i lovteksten at få fastlagt f lest muligt af de bestemmelser på folkeregistreringsområdet, som hidtil for størstepartens vedkommende havde været fastsat administrativt. Den oprindelige begrundelse for disse vide bemyndigelser til ministeren til administrativt at fastsætte reglerne var, at den rationalisering af folkeregistervæsenet der igangsattes i 1968 med indførelsen af CPR, måtte foregå gradvis og til dels afhængig af den tekniske udvikling og indførelsen af moderne teknik på andre områder. Efter 30 års erfaringer på området var denne begrundelse ikke længere aktuel.
Hertil kom, at på et af de få punkter, hvor selve folkeregistreringsloven havde fastlagt retstilstanden præcis, nemlig privates adgang til at modtage oplysninger fra CPR, føltes loven meget rigoristisk, og mange private med et rimeligt ønske om at få adgang til CPR's oplysninger havde måttet afvises.
Derfor udarbejdede Indenrigsminsteriet på baggrund af erfaringerne med de administrativt fastsatte regler og efter forhandlinger med myndigheder og private med særlig interesse i CPR et udkast til en ny CPR-lov, som i vinteren 1997 blev sendt til udtalelse hos en bred kreds af berørte, herunder samtlige ministerier. Dette CPR-lovudkast afventede, at Justitsministeriet i folketingssamlingen 1997/98 fremsatte sit forslag til lov om behandling af personoplysninger til afløsning af de to registerlove, før det kunne fremsættes for Folketinget. En ond skæbne ville, at fremsættelsen af lovforslaget om behandling af personoplysninger trak ud så længe, at Statsministeren nåede at udskrive valg til Folketinget den 11. marts 1998. Det blev derfor besluttet, at fremsættelse af CPR-lovforslaget skulle udskydes til starten af folketingsåret 1998/1999.
Da det således i marts 1998 stod klart, at den nye CPR-lov ikke kunne nå at blive vedtaget og træde i kraft, inden EU-direktivet skulle være gennemført i dansk ret, måtte Indenrigsministeriet i hast udarbejde et mindre ændringsforslag til folkeregistreringsloven, således at denne kom i overensstemmelse med direktivet. Ved ændringsforslaget indsatte man i folkeregistreringsloven bestemmelser om CPR's formål, registrering af oplysninger i CPR, videregivelse m. v. af oplysninger fra CPR til offentlige myndigheder og private samt om folkeregistrenes udveksling af oplysninger med de nordiske registreringsmyndigheder.
Lovforslaget blev fremsat den 1. april 1998 og blev efter en velvillig behandling i Folketinget vedtaget ved tredjebehandling den 19. juni samme år.
Det CPR-lovforslag, der fremsattes den 7. oktober 1998, var baseret på endnu en høringsrunde i august 1998 af et lovudkast, som var tilrettet efter de udtalelser m. m., der var kommet efter høringsrunden i december 1997.
Forslaget blev efter Folketingets førstebehandling henvist til Kommunaludvalget, hvor det – efter at der var stillet og besvaret en række spørgsmål – fortsat befandt sig, da Folketinget gik på ferie i slutningen af maj måned 1999.
Indenrigsministeriet vil derfor straks ved folketingsårets begyndelse i oktober måned 1999 genfremsætte lovforslaget i uændret form, bortset fra nogle få ændringer, som den stedfundne folketingsbehandling har givet anledning til.
Lovforslaget vil indeholde reglerne for opbygningen af Det centrale Personregister (CPR) på grundlag af personnumre samt reglerne for tildelingen af disse. Forslaget fastlægger endvidere, hvilke oplysningstyper, der kan registreres i CPR om den enkelte.
De indholdsmæssige regler for de forskellige oplysningstyper er reguleret af anden lovgivning, bortset fra reglerne for registreringen af borgernes bopæl. Disse regler – kerneområdet for folkeregistreringen – fastsættes derfor også i lovforslaget. Der gives hér kommunalbestyrelserne nogle udvidede beføjelser til fra offentlige myndigheder og private at få de oplysninger, som er nødvendige for kommunalbestyrelsernes stillingtagen til de bopælssager, der giver anledning til tvivl.
Lovforslaget indebærer en forbedret beskyttelse for den, som ønsker dette, mod videregivelse af oplysninger fra CPR. Der foreslås herudover ingen afgørende ændringer i borgernes grundlæggende rettigheder og pligter på disse områder.
I øvrigt må der henvises til lovforslaget og bemærkningerne hertil.
Endelig giver lovforslaget en udtømmende regulering af den udnyttelse, offentlige myndigheder og private kan gøre af de registrerede oplysninger i CPR. Der foreslås herunder en udvidelse af kredsen af private, der kan få adgang til CPR's oplysninger og en mindre justering af de oplysningstyper, private kan få udleveret. Der vil imidlertid fortsat være snævre rammer for de oplysningstyper, der kan videregives til private.
Samlet skal lovforslaget skabe den rette balance mellem på den ene side hensynet til borgernes privatliv og personlige integritet og på den anden side hensynet til at effektivisere den offentlig administration og det private erhvervsliv.
Der vil med lovforslaget fremover kun være behov for administrativt at fastsætte uddybende bestemmelser om folkeregistrering på nogle ganske få områder.
Som det er fremgået af de foregående kapitler, er der sket meget, siden der i 1924 blev indført folkeregistre over hele landet. Udviklingen på folkeregistreringsområdet er især gået meget stærkt siden etableringen af CPR-systemet i 1968. Fra starten i 1968 blev CPR – uden for kommunalt regi – kun brugt af kildeskattesystemet, ATP og Danmarks Statistik. Nu anvendes CPR – og CPR's adresser – i alle dele af den offentlige sektor og indenfor lovgivningens rammer også i den private.
Den nuværende opgavefordeling mellem Indenrigsministeriet og de kommunale folkeregistre vedrørende vedligeholdelse af CPR har stort set været uændret siden CPR-systemets oprettelse i 1968. Ifølge planerne for CPR's videreudvikling vil mange myndigheder imidlertid i løbet af nogle få år overgå til selv at vedligeholde CPR elektronisk fra egne sagsbehandlingssystemer.
Kommunernes rolle i folkeregistreringen/CPR ændres således på en del punkter godt 75 år efter, at der blev oprettet folkeregistre i hele landet.
Denne beretning om folkeregistrenes tilblivelse og udviklingen i folkeregistreringens regelgrundlag i gennem 75 år afsluttes helt naturligt ved redaktionens slutning af denne publikation i september 1999. En fortsættelse af historien må derfor tage udgangspunkt i CPR-lovforslagets fremsættelse og behandling i Folketinget og efterfølgende vedtagelse. Den historie må det imidlertid være op til andre at skrive, når tiden er inde dertil.
Kronologisk fortegnelse over love, bekendtgørelser, cirkulærer og vejledninger af betydning for folkeregistreringen